9家機(jī)構(gòu)向全國人大常委會法工委提出野生動物保護(hù)法修改建議

　　所有野生動物納入保護(hù)全面禁食

　　● 保護(hù)野生動物對于維持生態(tài)系統(tǒng)健康、降低生態(tài)風(fēng)險不可或缺，同時也是降低公共衛(wèi)生風(fēng)險、減少公共安全危機(jī)、保障社會穩(wěn)定及經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵舉措

　　● 任何一種野生動物在生態(tài)系統(tǒng)中都具有重要地位與作用，9家機(jī)構(gòu)建議廢除“三有動物”，保留原有的重點保護(hù)野生動物類別，將“三有動物”與未在任何名錄上的野生動物合并為“一般保護(hù)動物”實行全面保護(hù)，填補(bǔ)監(jiān)管空白

　　● 9家機(jī)構(gòu)建議明確禁止食用野生動物，包括特種繁育動物及其制品制作的食品。這樣可以降低執(zhí)法難度，集中力量嚴(yán)厲打擊非法貿(mào)易

　　□ 本報記者 郄建榮

　　新冠肺炎疫情再次將野生動物保護(hù)法修訂推上輿論的風(fēng)口浪尖。

　　2月21日，北京大學(xué)自然保護(hù)與社會發(fā)展研究中心、山水自然保護(hù)中心、昆山杜克大學(xué)、北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所等9家機(jī)構(gòu)向全國人大常委會法制工作委員會提出修法建議。

　　9家機(jī)構(gòu)認(rèn)為，這次修法的關(guān)鍵是重新定義野生動物保護(hù)法的規(guī)定范圍，同時建議擴(kuò)大野生動物保護(hù)法適用范圍至所有野生動物，不再保留“有重要生態(tài)、科學(xué)、社會價值”的“三有”概念。

　　實際上，早在2018年10月26日，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第六次會議決定對野生動物保護(hù)法進(jìn)行修改。此后，圍繞這部法律的修改問題，學(xué)界一直爭論不休。

　　　完善立法目的

　　擴(kuò)大保護(hù)范圍

　　盡管到目前為止，新冠肺炎疫情發(fā)生的確切原因尚未正式公布，但此次疫情與非法食用、交易野生動物直接相關(guān)似乎已成共識。

　　事實上，一直以來，有關(guān)監(jiān)管部門在提倡禁止濫食野生動物、打擊非法貿(mào)易方面做了不少工作。然而，非法食用、交易野生動物等行為仍然屢禁不止。在9家機(jī)構(gòu)看來，這與法律不完善有關(guān)。

　　在提交給全國人大常委會法制工作委員會的建議中，9家機(jī)構(gòu)認(rèn)為，必須要完善野生動物保護(hù)法的立法目的。

　　“野生動物保護(hù)的目的是確保生物多樣性及生態(tài)系統(tǒng)的完整與穩(wěn)定，從而保障生態(tài)安全及人類的可持續(xù)發(fā)展。野生動物保護(hù)的成效在于物種的野外種群是否健康穩(wěn)定�！�9家機(jī)構(gòu)提到，這包括動物個體及其棲息地的保護(hù)。

　　2007年聯(lián)合國發(fā)布的《千年生態(tài)系統(tǒng)評估報告集》指出，棲息地的改變會導(dǎo)致傳染病致病媒介的數(shù)量或宿主分布狀況的變化。因此，9家機(jī)構(gòu)認(rèn)為，野生動物保護(hù)法應(yīng)當(dāng)明確，在保護(hù)野生動物的同時，保護(hù)野生動物的棲息地，否則不可能實現(xiàn)對野生動物的有效保護(hù)。

　　山水自然保護(hù)中心創(chuàng)始人、北京大學(xué)保護(hù)生物學(xué)教授呂植告訴《法制日報》記者，保護(hù)野生動物對于維持生態(tài)系統(tǒng)健康和降低生態(tài)風(fēng)險不可或缺，同時也是降低公共衛(wèi)生風(fēng)險、減少公共安全危機(jī)、保障社會穩(wěn)定及經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵舉措。

　　呂植認(rèn)為，在確立野生動物普遍保護(hù)理念的同時，引入公共衛(wèi)生和健康的視角，要從公共衛(wèi)生的維度開展野生動物保護(hù)。

　　基于這樣的考慮，9家機(jī)構(gòu)一致認(rèn)為，野生動物保護(hù)法的立法目的必須擴(kuò)展，建議將“為了保護(hù)野生動物及其棲息地，拯救瀕危野生動物及其棲息地，維護(hù)生物多樣性，保障生態(tài)安全與公共衛(wèi)生安全，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”明確為立法目的。

　　據(jù)昆山杜克大學(xué)環(huán)境科學(xué)助理教授李彬彬介紹，現(xiàn)行野生動物保護(hù)法保護(hù)的野生動物，是指珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物和有重要生態(tài)、科學(xué)、社會價值的陸生野生動物。仍有大量野生動物未被納入保護(hù)范圍，它們既不屬于重點物種也未列入任何名錄，導(dǎo)致監(jiān)管出現(xiàn)空白。

　　在李彬彬看來，所有物種都是生態(tài)系統(tǒng)的組成部分，某些物種的喪失及減少會導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)失衡，造成病蟲害增加、動物源疾病增加，因此需要進(jìn)行生物多樣性整體保護(hù)來保障公共衛(wèi)生安全。

　　9家機(jī)構(gòu)提出，將“野生動物”的概念修改為“生活在自然狀態(tài)下和人工環(huán)境里未經(jīng)人類馴化的動物”，擴(kuò)大野生動物保護(hù)法適用范圍至所有野生動物，漁業(yè)法等有關(guān)法律有規(guī)定的除外。

　　自然之友總干事張伯駒認(rèn)為，這樣的安排，既擴(kuò)大了保護(hù)范圍，又回答了公眾擔(dān)心的“野生魚能不能吃”“蒼蠅蚊子是否保護(hù)”等問題，同時厘清了野生動物保護(hù)法與其他相關(guān)法律規(guī)范和約束對象的分工與銜接。

　　《法制日報》記者注意到，長期以來，有觀點稱，野生動物為可利用資源，主張用經(jīng)濟(jì)價值來劃分保護(hù)類別。

　　對此，9家機(jī)構(gòu)提出，這樣的保護(hù)思維顯然已不符合現(xiàn)代生態(tài)學(xué)基本原理，也不再適應(yīng)生態(tài)文明理念下的保護(hù)工作�！坝兄匾�生態(tài)、科學(xué)、社會價值”“三有動物”屬于典型的經(jīng)濟(jì)價值保護(hù)思維。

　　“蝙蝠類的物種，雖然不屬于瀕危物種，根據(jù)現(xiàn)有法律也不受保護(hù)，但卻可能攜帶危害人類的病原體。”9家機(jī)構(gòu)說，類似這樣的物種還有很多，因此建議將不屬于瀕危物種的野生動物也納入保護(hù)范圍，以減少人類因消費(fèi)和交易這些動物帶來的公共衛(wèi)生和健康風(fēng)險。

　　9家機(jī)構(gòu)提出，任何一種野生動物在生態(tài)系統(tǒng)中都有其不可或缺的地位與作用，建議廢除“三有動物”，保留原有的重點保護(hù)野生動物類別，即國家和地方重點保護(hù)野生動物，將“三有動物”與未在任何名錄上的野生動物合并為“一般保護(hù)動物”實行全面保護(hù)，填補(bǔ)監(jiān)管空白。

　　明確禁止食用

　　分類管理利用

　　自然之友總法律顧問劉金梅說，鑒于食用野生動物給公共衛(wèi)生安全帶來的巨大隱患，法律應(yīng)明令禁止食用、生產(chǎn)、經(jīng)營，還應(yīng)禁止為食用非法購買野生動物及其制品制作的食品，包括特種繁育動物及其制品制作的食品。

　　劉金梅認(rèn)為，從嚴(yán)打野味全鏈條的角度，還應(yīng)補(bǔ)充規(guī)定禁止生產(chǎn)、經(jīng)營、運(yùn)輸、攜帶、寄遞野生動物及其制品制作的食品，包括特種繁育動物及其制品制作的食品。加強(qiáng)對不具備專用標(biāo)識和檢疫證明的野生動物非法貿(mào)易的打擊。

　　9家機(jī)構(gòu)稱，野生動物保護(hù)法修改應(yīng)明確禁止食用，包括特種繁育動物及其制品制作的食品。這樣可以降低執(zhí)法難度，集中力量對非法貿(mào)易嚴(yán)厲打擊。

　　同時，9家機(jī)構(gòu)提出，根據(jù)名錄和許可，對野生動物利用進(jìn)行分類管理。

　　“將野生動物分為國家和地方重點保護(hù)野生動物和一般保護(hù)野生動物；對于列入《國家重點保護(hù)野生動物名錄》和地方重點保護(hù)野生動物名錄的野生動物實行嚴(yán)格保護(hù)。”9家機(jī)構(gòu)建議，野生動物保護(hù)法應(yīng)規(guī)定，野外捕獵的野生動物不得用于商業(yè)目的或進(jìn)入市場進(jìn)行交易和利用。除因科學(xué)研究、種群調(diào)控、遷地保護(hù)、疫源疫病監(jiān)測或者其他特殊情況向野生動物保護(hù)行政主管部門申請許可后方可獵捕外，禁止獵捕、殺害野生動物。向野生動物保護(hù)行政主管部門提出審批申請時必須出具專家論證文書和所依據(jù)的法律條文。

　　針對人工繁育陸生野生動物，9家機(jī)構(gòu)提出，要明確劃分商業(yè)與非商業(yè)目的，區(qū)別管理。“科學(xué)研究機(jī)構(gòu)經(jīng)科學(xué)評估野外種群存在生存風(fēng)險，有必要開展物種遷地保護(hù)時，向野生動物保護(hù)行政主管部門申請許可后，可進(jìn)行野生動物非商業(yè)性人工繁育�！�

　　鑒于實踐中大量存在借用物種保護(hù)名義，人工繁育野生動物用于商業(yè)利用，給公共衛(wèi)生安全帶來巨大隱患的情況，9家機(jī)構(gòu)認(rèn)為，野生動物保護(hù)法應(yīng)禁止除科研機(jī)構(gòu)以外的其他單位和個人以物種保護(hù)目的為由人工繁育野生動物�？茖W(xué)研究機(jī)構(gòu)因物種保護(hù)目的人工繁育野生動物，應(yīng)當(dāng)用于恢復(fù)野外種群、科研和教育，不得進(jìn)行商業(yè)利用。

　　9家機(jī)構(gòu)提出，將同時滿足人工繁育技術(shù)成熟穩(wěn)定、有合法檢疫標(biāo)準(zhǔn)且經(jīng)科學(xué)評估公共衛(wèi)生安全風(fēng)險低、擁有可持續(xù)規(guī)模化繁育種群且無需從野外補(bǔ)充種源、可進(jìn)行商業(yè)性人工馴養(yǎng)繁殖的陸生野生動物要求的動物納入《特種繁育動物名錄》，名錄之外的野生動物禁止開展商業(yè)目的人工繁育，符合資質(zhì)的企業(yè)可向主管部門申請?zhí)胤N繁育許可。這樣規(guī)定可以提高行政機(jī)關(guān)監(jiān)管商業(yè)利用特種動物的可行性。

　　此外，9家機(jī)構(gòu)認(rèn)為，國家重點保護(hù)物種名錄更新應(yīng)是野生動物保護(hù)法最緊急和迫切的配套規(guī)定，建議參照世界自然保護(hù)聯(lián)盟紅色名錄的“受威脅”物種標(biāo)準(zhǔn)，盡快對名錄進(jìn)行調(diào)整和更新。

　　建立追溯制度

　　理順管理體制

　　此次新冠肺炎疫情暴發(fā)，值得人們深思的一點是野生動物究竟是如何流入市場的。

　　在9家機(jī)構(gòu)看來，建立人工繁育陸生野生動物追溯和標(biāo)識制度，以動物檢疫標(biāo)準(zhǔn)作為商業(yè)性人工繁育許可的前置條件，嚴(yán)格監(jiān)管野生動物交易每一環(huán)節(jié)是法律修改的關(guān)鍵內(nèi)容之一。

　　呂植、張伯駒、李彬彬、劉金梅告訴《法制日報》記者，法律應(yīng)禁止源于野外的野生動物及其制品直接進(jìn)入市場。鑒于現(xiàn)有人工繁育許可制度過于粗放，因此包括特種繁育野生動物種群在內(nèi)的野生動物應(yīng)當(dāng)使用人工繁育子代種源，建立物種系譜、繁育檔案和個體數(shù)據(jù)。

　　9家機(jī)構(gòu)提出，特種繁育動物個體使用應(yīng)植入型芯片進(jìn)行個體標(biāo)識，保證譜系明確可追溯，并保留組織樣品兩年，供DNA抽樣檢查。

　　“凡是納入《特種繁育動物名錄》并按許可證的要求人工繁育的陸生動物，包括《國家重點保護(hù)野生動物名錄》中的物種，應(yīng)依法取得‘特種繁育動物’用標(biāo)識，按照動物防疫法和畜牧法等相關(guān)法律的規(guī)定，進(jìn)行飼養(yǎng)和商業(yè)利用，但禁止食用。”9家機(jī)構(gòu)提道。

　　那么，又該如何理順野生動物保護(hù)的管理體制？9家機(jī)構(gòu)的建議是，在自然資源部成立野生動物保護(hù)局，明確生態(tài)環(huán)境主管部門對于野生動物保護(hù)工作的監(jiān)督職責(zé)。

　　長期以來，我國由林業(yè)草原部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部下屬的漁業(yè)部門分別負(fù)責(zé)陸生和水生野生動物的保護(hù)。9家機(jī)構(gòu)指出，這兩個部門的產(chǎn)業(yè)思維和部門之間的分歧一直是我國野生動物保護(hù)中存在的問題之一。隨著我國林業(yè)部門的法律地位不斷調(diào)整，相應(yīng)的具體負(fù)責(zé)這項工作的野生動植物保護(hù)司的法律地位也趨低，行政資源不足，難以承擔(dān)繁重的陸生野生動物保護(hù)的任務(wù)。

　　在9家機(jī)構(gòu)看來，兩年前的機(jī)構(gòu)改革一定程度上削弱了我國野生動物保護(hù)的行政和執(zhí)法能力。他們建議將野生動物保護(hù)職能整合后劃歸自然資源部，在自然資源部成立野生動物保護(hù)局，一方面提高其法律地位、增加其行政資源；另一方面可以利用自然資源部的管理和執(zhí)法力量，有效提高野生動物保護(hù)管理的能力和執(zhí)法水平。

　　9家機(jī)構(gòu)同時指出，野生動物保護(hù)法應(yīng)明確生態(tài)環(huán)境部門負(fù)責(zé)監(jiān)督全國陸生、水生野生動物保護(hù)執(zhí)法情況，有權(quán)對林業(yè)草原、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門野生動物保護(hù)執(zhí)法工作提出監(jiān)督和加強(qiáng)執(zhí)法意見。

　　此外，9家機(jī)構(gòu)建議，設(shè)立獨(dú)立和公開的科學(xué)委員會，指導(dǎo)監(jiān)督相關(guān)配額制定、野生動物保護(hù)名錄制定和更新調(diào)整等專業(yè)性問題。

　　值得注意的是，在提交給全國人大常委會法制工作委員會的建議中，9家機(jī)構(gòu)格外重視公眾參與監(jiān)督問題，同時建議野生動物保護(hù)法確立野生動物保護(hù)相關(guān)的民事及行政公益訴訟制度。