構(gòu)建科學(xué)穩(wěn)健的貨幣政策體系和覆蓋全面的宏觀審慎管理體系

潘功勝

黨的二十屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》提出，構(gòu)建科學(xué)穩(wěn)健的貨幣政策體系和覆蓋全面的宏觀審慎管理體系。這是“十五五”時期推動金融高質(zhì)量發(fā)展、加快建設(shè)金融強(qiáng)國的戰(zhàn)略舉措，為完善中央銀行制度指明了方向。

一、構(gòu)建科學(xué)穩(wěn)健的貨幣政策體系和覆蓋全面的宏觀審慎管理體系的重要意義

習(xí)近平總書記指出，金融是“國之大者”，關(guān)系中國式現(xiàn)代化建設(shè)全局。中央銀行以維護(hù)幣值穩(wěn)定和金融穩(wěn)定為雙目標(biāo)，貨幣政策體系和宏觀審慎管理體系是中央銀行實(shí)施宏觀管理的兩項基礎(chǔ)性工具，是實(shí)現(xiàn)雙目標(biāo)的雙支柱。構(gòu)建科學(xué)穩(wěn)健的貨幣政策體系和覆蓋全面的宏觀審慎管理體系，有利于把維護(hù)幣值穩(wěn)定和金融穩(wěn)定更好結(jié)合起來，對于支撐金融強(qiáng)國建設(shè)具有重要的意義。

一是加快構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的必然要求。習(xí)近平總書記指出，金融改革發(fā)展是國家改革發(fā)展的重要內(nèi)容；金融制度是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中重要的基礎(chǔ)性制度。“十五五”時期，需要適應(yīng)社會主要矛盾變化，更好解決發(fā)展不平衡不充分問題；需要建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，加快構(gòu)建新發(fā)展格局；需要持續(xù)推動高質(zhì)量發(fā)展，提高人民生活品質(zhì)。這些都要求進(jìn)一步完善雙支柱體系，從宏觀視角把握好經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、系統(tǒng)性金融風(fēng)險防范之間的動態(tài)平衡，為現(xiàn)代化建設(shè)營造良好的貨幣金融環(huán)境。

二是推動金融高質(zhì)量發(fā)展、加快建設(shè)金融強(qiáng)國的必然要求。黨的十八大以來，在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，金融系統(tǒng)有力支撐經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局，堅決打好防范化解金融風(fēng)險攻堅戰(zhàn)，我國金融業(yè)綜合實(shí)力和國際影響力顯著增強(qiáng)，為實(shí)現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)、第二個百年奮斗目標(biāo)良好開局作出了重要貢獻(xiàn)。隨著經(jīng)濟(jì)從高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，內(nèi)外部經(jīng)濟(jì)金融形勢更趨復(fù)雜，需要進(jìn)一步完善雙支柱體系，更好統(tǒng)籌發(fā)展和安全，推動金融業(yè)從外延式擴(kuò)張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式發(fā)展，增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)和金融市場穩(wěn)健性，提升金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)質(zhì)效。

三是完善金融調(diào)控框架和中央銀行制度的必然要求。貨幣政策體系和宏觀審慎管理體系是現(xiàn)代中央銀行制度的核心構(gòu)件，也是相互支持、互為補(bǔ)充的有機(jī)整體。2008年國際金融危機(jī)表明，幣值穩(wěn)定不等于金融穩(wěn)定，個體金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)健不意味著金融體系整體穩(wěn)健。防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險，需要補(bǔ)齊貨幣政策和微觀審慎監(jiān)管之間的空白，構(gòu)建宏觀審慎管理體系。2017年全國金融工作會議要求，強(qiáng)化中國人民銀行宏觀審慎管理和系統(tǒng)性風(fēng)險防范職責(zé)。黨的十九大提出，健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控框架。黨的十九屆四中、五中全會，黨的二十大和中央金融工作會議均對建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度作出部署。習(xí)近平總書記在2024年省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部推動金融高質(zhì)量發(fā)展專題研討班上指出，金融強(qiáng)國要擁有強(qiáng)大的中央銀行，要有能力做好貨幣政策調(diào)控和宏觀審慎管理、及時有效防范化解系統(tǒng)性風(fēng)險。經(jīng)過多年探索實(shí)踐，我國已初步構(gòu)建具有中國特色的雙支柱體系。比較而言，貨幣政策作為“第一支柱”相對成熟，宏觀審慎管理作為“第二支柱”還需要逐步完善，并與貨幣政策密切配合、相互補(bǔ)充。

二、構(gòu)建科學(xué)穩(wěn)健的貨幣政策體系

習(xí)近平總書記指出，千招萬招，管不住貨幣都是無用之招；要始終保持貨幣政策的穩(wěn)健性。構(gòu)建科學(xué)穩(wěn)健的貨幣政策體系旨在不斷完善貨幣政策的體制機(jī)制安排，動態(tài)實(shí)現(xiàn)幣值穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)增長、充分就業(yè)和國際收支平衡的優(yōu)化組合，從源頭上促進(jìn)金融穩(wěn)定。

（一）準(zhǔn)確把握科學(xué)穩(wěn)健的內(nèi)涵和要求。要把握好貨幣政策的力度、時機(jī)和節(jié)奏，更加注重做好跨周期和逆周期調(diào)節(jié)，保持貨幣條件與支持經(jīng)濟(jì)潛在增長和物價基本穩(wěn)定的要求相匹配，提升金融支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和高質(zhì)量發(fā)展的適配性和精準(zhǔn)性。重點(diǎn)需要處理好三方面關(guān)系。

一是短期與長期的關(guān)系。根據(jù)經(jīng)濟(jì)金融運(yùn)行需要，綜合運(yùn)用各種貨幣政策工具，加強(qiáng)逆周期調(diào)節(jié)，有力有效平滑經(jīng)濟(jì)波動。同時，關(guān)注跨周期平衡，避免政策大放大收，防止政策過度導(dǎo)致效果衰減和長期副作用，更好支持重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，在中長期促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和可持續(xù)增長。

二是穩(wěn)增長與防風(fēng)險的關(guān)系。隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和信貸結(jié)構(gòu)變化，實(shí)體經(jīng)濟(jì)需要的貨幣信貸增長也在發(fā)生變化。對于支撐經(jīng)濟(jì)增長來說，提升存量資金使用效率、優(yōu)化資金投向與新增貸款同等重要。要統(tǒng)籌兼顧金融支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)增長和保持金融機(jī)構(gòu)自身健康性的關(guān)系，提高資金配置效率，促進(jìn)信貸可持續(xù)性和金融穩(wěn)定，在推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展中化解金融風(fēng)險。

三是內(nèi)部與外部的關(guān)系。我國貨幣政策調(diào)控主要考慮國內(nèi)經(jīng)濟(jì)金融形勢的需要，同時兼顧其他經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)和貨幣政策周期的外溢影響。經(jīng)過多年持續(xù)努力，人民幣匯率彈性逐步增強(qiáng)，我國外匯市場參與者更加成熟，我們應(yīng)對外匯市場波動的經(jīng)驗更加豐富，有條件有能力兼顧平衡好內(nèi)外部關(guān)系。

（二）構(gòu)建科學(xué)穩(wěn)健貨幣政策體系的主要任務(wù)。習(xí)近平總書記指出，要健全中國特色現(xiàn)代貨幣政策框架，完善基礎(chǔ)貨幣投放和貨幣供應(yīng)調(diào)控機(jī)制，發(fā)揮好貨幣信貸政策工具的總量和結(jié)構(gòu)功能。構(gòu)建科學(xué)穩(wěn)健的貨幣政策體系需要從以下方面多維度推進(jìn)。

一是優(yōu)化基礎(chǔ)貨幣投放機(jī)制和貨幣政策中間變量，保持金融總量合理增長。逐步構(gòu)建短中長期搭配、有中國特色的基礎(chǔ)貨幣投放機(jī)制，保持銀行體系流動性充裕，充分滿足實(shí)體經(jīng)濟(jì)有效融資需求。不斷優(yōu)化貨幣政策中間變量，淡化對數(shù)量目標(biāo)的關(guān)注，把金融總量更多作為觀測性、參考性、預(yù)期性指標(biāo)，為更多發(fā)揮利率調(diào)控的作用創(chuàng)造條件。

二是健全市場化的利率形成、調(diào)控和傳導(dǎo)機(jī)制。利率是重要的資金要素價格，需要按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律和宏觀治理的需要，引導(dǎo)和調(diào)控好利率水平。不斷增強(qiáng)央行政策利率的作用，收窄短期利率走廊的寬度，進(jìn)一步暢通由央行政策利率向市場基準(zhǔn)利率，再到各種金融市場利率的傳導(dǎo)。完善貸款利率定價基準(zhǔn)，提高貸款市場報價利率的報價質(zhì)量，更真實(shí)反映貸款市場利率水平。

三是完善結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具體系。針對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中存在的一些結(jié)構(gòu)性矛盾，堅持聚焦重點(diǎn)、合理適度、有進(jìn)有退的原則，科學(xué)有效使用結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具，以市場化方式引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)，做好金融“五篇大文章”，切實(shí)加強(qiáng)對重大戰(zhàn)略、重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的優(yōu)質(zhì)金融服務(wù)。

四是不斷完善人民幣匯率形成機(jī)制。我國是大型開放經(jīng)濟(jì)體，要堅持市場在匯率形成中的決定性作用，保持匯率彈性，發(fā)揮好匯率調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)和國際收支自動穩(wěn)定器功能，為自主、有效實(shí)施貨幣政策創(chuàng)造有利條件。同時，堅持底線思維，強(qiáng)化預(yù)期引導(dǎo)，堅決防范匯率超調(diào)風(fēng)險。

五是持續(xù)暢通貨幣政策傳導(dǎo)機(jī)制。貨幣政策的傳導(dǎo)和效果，與金融機(jī)構(gòu)和經(jīng)營主體的行為密切相關(guān)，也與政策協(xié)調(diào)配合緊密關(guān)聯(lián)。要加強(qiáng)貨幣政策執(zhí)行情況的評估，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)提高貨幣政策特別是利率政策的傳導(dǎo)效能，持續(xù)整治金融業(yè)“內(nèi)卷式”競爭、資金空轉(zhuǎn)。進(jìn)一步加強(qiáng)貨幣政策和財政、產(chǎn)業(yè)等政策在需求管理、結(jié)構(gòu)調(diào)整方面的協(xié)調(diào)配合。提升貨幣政策透明度，健全可置信、常態(tài)化、制度化的政策宣傳和市場溝通機(jī)制，以專業(yè)、務(wù)實(shí)的立場，做好政策溝通和預(yù)期引導(dǎo)。

三、構(gòu)建覆蓋全面的宏觀審慎管理體系

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，防范化解系統(tǒng)性風(fēng)險是防控風(fēng)險的重中之重。覆蓋全面的宏觀審慎管理體系旨在從宏觀、逆周期和防傳染的視角觀察、評估和應(yīng)對金融風(fēng)險，采取適當(dāng)措施阻斷或弱化金融風(fēng)險累積，防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險破壞宏觀大局穩(wěn)定甚至遲滯現(xiàn)代化進(jìn)程。

（一）準(zhǔn)確把握覆蓋全面的內(nèi)涵和要求。我國較早引入宏觀審慎理念，在信貸市場、資本市場、外匯市場、房地產(chǎn)市場等領(lǐng)域探索建立了宏觀審慎管理框架。近年來，我國經(jīng)濟(jì)金融的關(guān)聯(lián)性、金融體系的復(fù)雜性、國際國內(nèi)金融市場溢出效應(yīng)和聯(lián)動性日益增強(qiáng)，需要不斷完善宏觀審慎管理框架、拓展覆蓋范圍，提高金融體系韌性，提高應(yīng)對沖擊的能力。

一是更好覆蓋宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行與金融風(fēng)險的關(guān)聯(lián)性。金融高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)是經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。習(xí)近平總書記指出，經(jīng)濟(jì)風(fēng)險和金融風(fēng)險互為因果、相互交織，很多情況下金融是經(jīng)濟(jì)的鏡像。經(jīng)濟(jì)增速、物價變動、投資、消費(fèi)、出口、宏觀杠桿率、房地產(chǎn)、地方政府債務(wù)等均與金融運(yùn)行存在關(guān)聯(lián)性。需要密切監(jiān)測評估宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行態(tài)勢，堅持推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，為金融高質(zhì)量發(fā)展奠定堅實(shí)基礎(chǔ)。

二是更好覆蓋金融市場和金融活動的重點(diǎn)領(lǐng)域。近年來，我國金融市場發(fā)展格局日益完善，金融創(chuàng)新日趨活躍，科技與金融深度融合發(fā)展，各類金融業(yè)務(wù)、金融工具、金融行為層出不窮、交叉嵌套，很多具有系統(tǒng)重要性影響。需要根據(jù)金融體系發(fā)展變化，不斷拓展宏觀審慎管理的覆蓋范圍，探索拓展中央銀行宏觀審慎和金融穩(wěn)定功能，及時阻斷金融體系順周期自我強(qiáng)化和風(fēng)險跨機(jī)構(gòu)、跨市場傳染。

三是更好覆蓋系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)。系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營不審慎，容易引發(fā)高量級的金融風(fēng)險。需要全面評估認(rèn)定系統(tǒng)重要性銀行、保險、證券等金融機(jī)構(gòu)和金融基礎(chǔ)設(shè)施，適度實(shí)施附加監(jiān)管措施，督促其安全穩(wěn)健經(jīng)營。系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管涉及多領(lǐng)域和部門，需要加強(qiáng)協(xié)作配合，及時準(zhǔn)確識別系統(tǒng)性風(fēng)險并采取行動。

四是更好覆蓋國際經(jīng)濟(jì)和金融市場風(fēng)險的外溢影響。外部環(huán)境更趨復(fù)雜嚴(yán)峻，世界格局變亂交織，地緣沖突易發(fā)多發(fā)，貿(mào)易保護(hù)主義抬頭，國際金融市場波動風(fēng)險加劇。要動態(tài)深入評估外部沖擊對我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、跨境資本流動、匯率及金融市場穩(wěn)定的影響，筑牢防范外部風(fēng)險沖擊的“防波堤”、“防浪堤”。

（二）構(gòu)建覆蓋全面的宏觀審慎管理體系的主要任務(wù)。覆蓋全面的宏觀審慎管理體系包括宏觀審慎政策的目標(biāo)、工具、治理機(jī)制，系統(tǒng)性金融風(fēng)險的監(jiān)測、評估、預(yù)警、防范、處置機(jī)制，金融穩(wěn)定保障體系等。

一是強(qiáng)化系統(tǒng)性金融風(fēng)險的監(jiān)測和評估。習(xí)近平總書記指出，有的高風(fēng)險機(jī)構(gòu)造成的巨額損失，事后處置成本極高。因此，關(guān)鍵還在于主動防火，治未病、抓前端。要建立標(biāo)準(zhǔn)化、系統(tǒng)化的定量與定性結(jié)合的宏觀審慎監(jiān)測評估框架，從宏觀、整體上把握風(fēng)險演變，更加關(guān)注經(jīng)濟(jì)運(yùn)行與金融風(fēng)險的關(guān)聯(lián)性。聚焦系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)、跨境資本流動、金融市場、房地產(chǎn)市場、互聯(lián)網(wǎng)金融等重點(diǎn)領(lǐng)域，識別和評估代表性風(fēng)險和薄弱環(huán)節(jié)，強(qiáng)化監(jiān)測結(jié)果運(yùn)用，為針對性創(chuàng)設(shè)宏觀審慎政策工具、完善宏觀審慎管理提供支撐。

二是做實(shí)覆蓋全面的重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險防范舉措。對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，防止經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的關(guān)鍵領(lǐng)域、關(guān)鍵行業(yè)大幅波動影響經(jīng)濟(jì)金融高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程。對重點(diǎn)金融機(jī)構(gòu)，圍繞提升損失吸收能力和風(fēng)險應(yīng)對水平、強(qiáng)化風(fēng)險早識別早預(yù)警，不斷夯實(shí)附加監(jiān)管。對跨境資本流動，根據(jù)形勢及時采取逆周期調(diào)控措施，保持跨境資本流動總體平穩(wěn)。對金融市場，及時矯正和阻斷市場“羊群效應(yīng)”，促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)和金融市場的正向循環(huán)。對房地產(chǎn)市場，加強(qiáng)房地產(chǎn)金融宏觀審慎管理，促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展，助力構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式。對互聯(lián)網(wǎng)金融，把握好防范風(fēng)險與促進(jìn)創(chuàng)新的平衡，促進(jìn)其整體穩(wěn)健運(yùn)行。

三是豐富宏觀審慎管理的政策工具箱。從全球看，宏觀審慎政策工具已十分豐富并仍在快速發(fā)展。要根據(jù)宏觀審慎監(jiān)測分析框架的評估結(jié)果，繼續(xù)豐富和完善系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)、廣義信貸、房地產(chǎn)金融、跨境資本流動等領(lǐng)域政策工具箱，研究和儲備應(yīng)對宏觀經(jīng)濟(jì)、金融市場波動等領(lǐng)域的政策工具，建立創(chuàng)設(shè)、實(shí)施、評估、反饋、優(yōu)化的管理機(jī)制，使其更加標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化。

四是建設(shè)金融穩(wěn)定保障體系。強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)的公司治理和風(fēng)險管理，加強(qiáng)日常監(jiān)管，筑牢防范金融風(fēng)險的“第一道防線”。加強(qiáng)宏觀審慎管理、微觀審慎監(jiān)管、行為監(jiān)管等協(xié)同配合，形成合力。強(qiáng)化具有硬約束的金融風(fēng)險早期糾正機(jī)制，加強(qiáng)存款保險專業(yè)化風(fēng)險處置職能，發(fā)揮好行業(yè)保障基金、金融穩(wěn)定保障基金、中央銀行最后貸款人作用，注重防范道德風(fēng)險。強(qiáng)化金融穩(wěn)定的法治保障，加快推動金融法、中國人民銀行法、金融穩(wěn)定法等制定修訂。

五是加強(qiáng)與開放水平相適應(yīng)的金融安全能力建設(shè)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，在推進(jìn)金融業(yè)開放的同時，要維護(hù)好國家金融安全。要有序推進(jìn)金融服務(wù)業(yè)和金融市場制度型開放，有序推進(jìn)人民幣國際化。積極踐行全球治理倡議，參與國際金融治理，推動全球金融治理改革，共同夯實(shí)全球和區(qū)域金融安全網(wǎng)。建設(shè)自主可控、安全高效的金融基礎(chǔ)設(shè)施體系，堅決維護(hù)我國系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)、外匯儲備和海外金融資產(chǎn)安全。