采購市場是全國統一大市場的重要組成部分，也是推動其建設的重要力量。作為宏觀經濟治理的重要制度安排、引導產業發展質量和方向的需求側政策工具，政府采購一頭連著政府、一頭連著市場，對于公共資源的公平高效配置起著風向標作用。
現實中，由于資金密集、權力集中、利益巨大，政府采購領域也成了腐敗易發高發的重災區，諸如最低價中標、以次充好、利益勾連等問題頻頻曝出，不僅損害了經營主體合法權益，也擾亂了市場秩序。當務之急，是要通過完善制度、強化監管等舉措整治亂象，讓政府采購更加公開公平公正，為縱深推進全國統一大市場建設提供有力支撐。
采購招標亂象該休矣
“構建全國統一大市場，一個重要前提和基礎，就是加快建設全國統一的政府采購市場。”這是受訪專家學者的共識。
我國政府采購雖起步較晚，但發展迅速。財政部數據顯示，2024年全國政府采購規模達33750億元。受近年來財政收支矛盾加大、黨政機關帶頭過緊日子等因素影響，這一數字較上年下降了約0.5%，但整體采購規模已連續9年保持在3萬億元以上，凸顯了政府采購市場的分量。
中國人民大學公共管理學院教授王叢虎告訴經濟日報記者，政府采購制度發端于英國，迄今有200多年歷史，而我國引進政府采購制度并開展大規模政府采購招標工作，只有短短的20多年。
早在1981年，吉林省吉林市和深圳經濟特區率先試行工程招標投標，取得良好效果。以工程招標為切入點，政府購買的相關試點陸續拓展到科技、教育、衛生、公共設施等領域。經過10多年探索，上海市在1995年出臺了國內首個政府采購試行辦法。而以首個地方性法規《深圳經濟特區政府采購條例》發布為標志，我國政府采購步入了規范化發展階段。
“2003年政府采購法正式實施，成為政府采購制度發展的一個重要里程碑，也標志著這項制度進入了全面推行階段。黨的十八大以來，我國進入全面深化改革新時期，年輕的政府采購制度也面臨著許多新問題新挑戰，突出體現在采購招標中的一些亂象上。”王叢虎說。
亂象之一：圍標串標、虛假投標。例如，內蒙古自治區某企業在2024年一年之內中標工程項目多達700多個，投標企業繳納管理費后便以該企業的名義參加工程投標，這一現象在工程建設領域十分普遍。不僅如此，投標人之間還相互串通結成“串標”同盟，多個投標商進行所謂“陪標”并從中獲利。
亂象之二：地方保護、壁壘叢生。采購方設置差別歧視條款，比如，提出特定資質、業績要求或技術參數，差別對待潛在投標人。近年來，中央紀委通報的多起醫療采購、工程建設招標案例，涉及量身定制招標條件的“蘿卜招標”。
亂象之三：評標不公、監管薄弱。評標標準含糊其辭、自由裁量空間過大，同時缺乏必要的履約監管。國家發展改革委公布的數據顯示，自去年下半年以來，有2000余起招投標違法案件被公開曝光，3.8萬余名違法專家被清理出全國評標專家庫。
亂象之四：流程繁瑣、效率低下。一些部門采購管理不到位，存在采購預算較為隨意、采購方式不合規等現象。中部某省對15個省級一級預算單位及其所屬單位審計發現，多個部門及所屬單位存在未編制預算行為，一些單位履約不到位、審批流程繁瑣，中小企業參與投標成本居高不下。
“我們在對公共資源交易的長期跟蹤中發現，那些形形色色的腐敗存在一些共性特征。”北京廉政法治協同創新基地主任兼首席專家彭新林表示，這些腐敗行為往往隱藏在合法的交易程序之中，看似中立的行為之下，利益輸送暗流涌動。此外，隨著電子招投標技術的普及運用，腐敗的相關手段也在“升級”，特別是近年來出現的新型智能腐敗苗頭，需要及時加以干預。
多管齊下做好加減乘法
政府采購招標亂象頻發，是多種深層次矛盾問題相互交織的結果，例如權力尋租空間大、規則不統一、監管不健全等，但最終表現在兩個“并存”上——體制機制層面上的權力集中與制約不足并存，文化觀念層面上的利益驅動與僥幸心理并存。
據介紹，我國各地雖成立了公共資源交易中心，但許多項目的審批權、采購決策權仍集中在行業主管部門，交易中心往往只是提供場地與服務，對于交易實質性內容的監管缺乏權威和手段，“裁判員”與“運動員”身份邊界模糊。而行業主管部門既管理項目又監督交易，監督的獨立性和有效性大打折扣。當權力得不到有效制約與監督時，就很容易成為尋租工具。
與此同時，公共資源交易項目動輒千萬元甚至上億元，巨大的經濟利益驅使采購方或投標方不惜鋌而走險，造成了“圍獵”與“被圍獵”的現象頻發。不少參與者既有“法不責眾”的僥幸心理，又錯誤地認為隱秘性強、查處難度大，由此結成“利益同盟”，導致相關采購招標亂象屢禁不止。此外，諸如“最低者中標”等規則異化為工程實施上的偷工減料，或通過變更索賠牟利，為“暗箱操作”留下空間。
王叢虎認為，治理政府采購招標亂象須緊扣三大關鍵：一是以“陽光化”壓縮暗箱操作空間，通過全流程公開、電子化留痕等手段實現透明運行；二是以“統一性”打破地域壁壘，通過構建全國統一的規則與市場，保障公平競爭；三是以“責任制”壓實各方責任，對違法違規行為零容忍，形成“誰違法、誰承擔”的有力震懾。“最終要形成制度、技術、監管、服務的協同發力，實現政府采購招標的規范、高效、公平、透明，既保障財政資金安全，又能激發出市場活力，服務全國統一大市場建設”。
“要通過權力做減法、監督做加法、科技做乘法，有效壓縮違法違規的空間，守護好寶貴的公共資源，維護市場公平，真正實現多管齊下、標本兼治。”彭新林表示，權力做減法，就是要深化政府采購招標領域的權力運行機制改革，打破權力尋租的空間，比如，推行“采管分離”改革，建立健全采購人、使用者、資金支付者相互分離、相互制約的體制機制，以標準化的需求管理，最大限度減少人為操作和自由裁量權；監督做加法，就是要強化“標前+標中+標后”的全程化監管，強化對關鍵崗位、關鍵環節的監督，推動交易信息應公開盡公開；科技做乘法，就是要充分利用大數據、人工智能等技術，對交易數據實現實時分析，自動預警圍標串標、專家打分異常等風險點。
政府采購不是簡單的“買買買”，而是要兼顧政府的“緊日子”和市場、老百姓的“好日子”。政府采購招標亂象的治理成效如何，直接關系社會公共利益、市場公平公正和政府公信力，必須多措并舉、綜合施策，合力構建起“不敢腐、不能腐、不想腐”的長效機制。
深化政府采購市場改革
打開中國政府采購網，各類產品、服務、工程項目等采購招標信息躍入眼簾：某工程大學發布消防監控服務采購，某部委清算中心對公務行App改版重構進行招標，某醫院采購一批嬰兒培養箱……
“政府采購招標，已經深度融入我們經濟社會發展的方方面面。”國家發展改革委社會發展研究所研究員邢偉說，國際上政府采購規模一般占到該國國內生產總值的10%至15%，目前我國政府采購規模占國內生產總值比重尚不足3%，差距也意味著巨大的發展潛力。未來，一方面要加快建立高效規范、公平競爭、開放透明的政府采購體系，助力全國統一大市場建設；另一方面要充分發揮政府采購招標在促進科技創新、扶持中小企業發展、推動綠色轉型等方面的政策工具作用。
針對當前政府采購招標領域的現狀，國務院辦公廳2024年印發了《政府采購領域“整頓市場秩序、建設法規體系、促進產業發展”三年行動方案（2024—2026年）》，從整頓市場秩序、建設法規體系、促進產業發展等方面，對進一步深化政府采購改革作出系統性部署。
由于歷史原因，我國政府采購法律體系形成了政府采購法與招標投標法并存的“兩法分立”模式，但兩法在法律類型、交易主體、適用范圍等方面既有交叉也有差異，由此形成了較高的制度執行成本。“建設全國統一大市場，首先要加快建設全國統一政府采購市場，要盡快推進政府采購法規的‘兩法融合’，長遠目標是出臺一部能覆蓋貨物、工程與服務的公共采購法。”王叢虎說。
政府采購對生產體系的影響顯而易見。當前，政府采購招標在促進產業發展上的路徑主要有兩個：一是通過設定合理的需求標準，引領產品科技創新和迭代升級；二是通過減稅降費等財稅手段，在收入端直接讓渡部分政府收入支持企業發展。“綠色發展離不開綠色產品，但因生產成本高、價格昂貴等因素，綠色低碳產品市場表現不盡如人意。通過政府采購推行綠色招采，引導鼓勵綠色生產與消費，促進投資與消費結構的優化提升，可起到有效擴大內需作用。”中國招標投標協會會長任樹本說。
專家表示，更好發揮政府采購對產業發展的促進作用，還要處理好政府和市場的關系。要按照建設全國統一大市場的要求，結合采購市場發展實際，推動政府采購制度與國際通用規則的對接。在政府采購招標過程中，要充分發揮市場機制的作用，順應市場經營主體的發展需要，合理配置采購資源和力量，實現政府需求、資金配置、企業供給三者之間的有效結合、良性互動。
“世界銀行2023年公布的全球商業和投資環境評估操作手冊中，首次將政府采購納入營商環境評價指標體系，這將進一步促進政府采購市場的規范化發展，為全國統一大市場建設提供有力支撐。”王叢虎說。（本文來源：經濟日報 作者：經濟日報調研組 執筆：顧 陽）