招商引資，一直以來是地方政府發(fā)展經(jīng)濟的關(guān)鍵抓手，過去數(shù)十年對推動我國經(jīng)濟高速增長發(fā)揮了重要作用。然而，隨著各地招商比拼之勢愈演愈烈，各種違規(guī)“小政策”“土政策”鑿出一個個“稅收洼地”，不但加重了地方財政負(fù)擔(dān)，也加劇了不公平競爭，割裂了全國統(tǒng)一大市場，給產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展埋下隱憂。
習(xí)近平總書記在《縱深推進(jìn)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)》一文中明確提出，要“著力整治地方招商引資亂象”“統(tǒng)一政府行為尺度”，要求地方在推動經(jīng)濟發(fā)展特別是招商引資時，哪些能干哪些不能干有明確規(guī)矩，不能各行其是。
“內(nèi)卷式”招商必將走向盡頭。不過，徹底擺脫路徑依賴、重塑招商邏輯，仍有一段長路要走。
“補貼競賽”退場
“零和博弈”仍在
土地讓利、稅收返還、獎勵補貼，是傳統(tǒng)的招商引資“三板斧”。“血拼式”招商大行其道，看似為地方引入大量企業(yè)，實則不少都“水土不服”、后勁不足。超出地方承受能力的巨額投入，已偏離了招商初衷。
2024年8月，《公平競爭審查條例》（以下簡稱《條例》）正式施行，明令禁止“給予特定經(jīng)營者稅收優(yōu)惠”以及“選擇性、差異化的財政獎勵或者補貼”。這被視作一道分水嶺，宣告了上述招商引資方式在法律層面的終結(jié)。
經(jīng)濟日報記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，《條例》實施一年多來，明面上的“補貼競賽”退場了，但仍有地方變換手段，行“內(nèi)卷式”招商之實。
“現(xiàn)在出現(xiàn)不少變通辦法，有的不直接給企業(yè)土地讓利，而是適當(dāng)降低工業(yè)用地基準(zhǔn)價；有的不直接給企業(yè)獎補，而是通過平臺公司建廠房，為企業(yè)減免租金或延長裝修期，或是給企業(yè)高管個人補貼等。”一位在中部省份負(fù)責(zé)某區(qū)縣招商工作的干部告訴記者，“與以前相比，大家現(xiàn)在更加謹(jǐn)慎，只有遇到優(yōu)質(zhì)企業(yè)才會給出這些政策。”
有的地方把招商變“搶商”，令企業(yè)不勝其擾。
比如“總部經(jīng)濟”，因其具有人才、資金等多重集聚效應(yīng)，一度受到熱捧。正常情況下，企業(yè)總部設(shè)在哪里、遷往何處、在哪里設(shè)立分支機構(gòu)，應(yīng)主要基于市場分析和商業(yè)考量。然而，“遇到跨地市開展的工程項目，沿線各地政府大多希望企業(yè)在當(dāng)?shù)刈苑止荆苑奖銏蠖悺！币晃粬|部省份二線城市的招商干部告訴記者，當(dāng)?shù)貫榱舜蛟熘醒肷虅?wù)區(qū)（CBD），只顧吸引大型企業(yè)將總部遷入，而不管企業(yè)是否在當(dāng)?shù)亻_展經(jīng)營活動，傷害了企業(yè)實際經(jīng)營所在地的稅源。“特別是一些重資產(chǎn)企業(yè)，在當(dāng)?shù)夭痪邆渖a(chǎn)經(jīng)營條件，這樣的搬遷是否有意義？”該干部表示，這無疑增加了企業(yè)的交易成本，經(jīng)濟蛋糕沒有做大，仍是“零和博弈”。
有的地方招商盲目求規(guī)模、逐熱點，造成重復(fù)建設(shè)。
一位能源領(lǐng)域?qū)＜腋嬖V記者，某風(fēng)電設(shè)備制造企業(yè)原本只想在擁有風(fēng)能資源的縣市建造風(fēng)電場，但為了順利獲取資源要素，不得不在當(dāng)?shù)劁佋O(shè)從生產(chǎn)到制造的整條產(chǎn)業(yè)鏈。“對地方來說，一家風(fēng)電場帶來的稅收有限，但若頻繁因為建一個場而搭建完整產(chǎn)業(yè)鏈，容易造成熱門產(chǎn)業(yè)扎堆。并非每個地方都有能力發(fā)展當(dāng)下熱門的產(chǎn)業(yè)。”該專家表示。
有的企業(yè)患上“補貼依賴癥”，甚至挖地方墻腳。
比如，一家汽車機器視覺領(lǐng)域企業(yè)多年來依賴政府補貼“輸血”。2022年至2024年，該公司實現(xiàn)凈利潤約1.47億元，而同期獲得的稅收優(yōu)惠和政府補助就高達(dá)上億元。2025年，隨著補助減少，這樣的“紙面富貴”將難以持續(xù)。
在各地招商爭奪過程中，有的企業(yè)出現(xiàn)坐地起價行為，有的“候鳥型”企業(yè)在拿到政府補貼后不久就遷走，甚至有企業(yè)弄虛作假、騙取補貼。凡此種種，皆是地方“補貼競賽”帶來的惡果，仍需時日逐漸消化。
多重壓力驅(qū)使
考核尚待優(yōu)化
種種招商引資亂象，阻礙了資源要素自由流動，顯示出一些地方較為淡薄的公平競爭意識。分析背后的原因，除了地方政府治理能力仍有欠缺，政績考核的壓力、財政緊張的焦慮、資源競爭的本能，以及區(qū)域發(fā)展差異等客觀問題，同樣不容忽視。
招商引資不僅僅是地區(qū)間的發(fā)展比拼。在北京大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)部主任周黎安看來，這也是一場“政績錦標(biāo)賽”。
周黎安認(rèn)為，在這場競賽中，官員的政績考核與企業(yè)的市場競爭緊密關(guān)聯(lián)。一方面，政府政績的重要依托是當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的數(shù)量與業(yè)績；另一方面，企業(yè)角逐市場也離不開地方政府的賦能與服務(wù)，二者互為支撐。加之近幾年土地出讓收入下滑明顯，各地更加倚重招商引資，以此增加稅收。
在政績與稅收的雙重驅(qū)動下，地方政府的招商壓力可想而知。一位長三角地區(qū)從事外資招商的干部坦言：“公布經(jīng)濟數(shù)據(jù)，對地方而言就是一種排名。”有的地方“一把手”親自為企業(yè)家講解政策，有的則給招商干部下達(dá)任務(wù)，每年必須前往京、滬等地拜訪企業(yè)，甚至衍生出專門機構(gòu)對接這類需求。
壓力之下，一些問題隨之暴露。
——個別地方招商觀念沒有跟上全國統(tǒng)一大市場建設(shè)要求。
北京頂輝企業(yè)管理有限公司為多地政府提供產(chǎn)業(yè)孵化等服務(wù)，公司總經(jīng)理汪洋觀察到，經(jīng)濟發(fā)展水平越高的地區(qū)，招商引資行為往往越規(guī)范，越貼合產(chǎn)業(yè)實際需求。“個別經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)的招商引資觀念還停留在傳統(tǒng)的地產(chǎn)思維模式，創(chuàng)新能力有限，容易出現(xiàn)‘撿到籃子里都是菜’的項目沖動。”汪洋對記者說。
區(qū)位條件欠佳、工業(yè)基礎(chǔ)薄弱、缺乏發(fā)達(dá)城市帶動，常被認(rèn)為是經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)招商引資困難的原因。而在武漢大學(xué)法學(xué)院教授孫晉看來，“優(yōu)化資源配置必然導(dǎo)致一些地方流出資源，但是小地方也可以有小地方的優(yōu)勢。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不是讓各地‘齊步走’，而是要正視差異，找到自身的獨特稟賦”。
進(jìn)一步看，“如果各地招商不能保持統(tǒng)一的公平競爭標(biāo)準(zhǔn)，可能引發(fā)‘劇場效應(yīng)’，令更多地方被迫加入‘內(nèi)卷’。”前述長三角地區(qū)從事外資招商的干部表示，為此有必要在《條例》的基礎(chǔ)上出臺更加具體的招商引資行為清單。
——干部考核體系優(yōu)化沒有跟上政策調(diào)整步伐。
“考什么”決定了“干什么”。讓地方政府公平參與招商競爭、挖掘自身優(yōu)勢，需要輔以相應(yīng)的考核。多位招商干部告訴記者，目前考核指標(biāo)仍以經(jīng)濟增長值為主，缺乏差異化。一些“群發(fā)”給地方的指標(biāo)任務(wù)耗費了干部大量精力，讓他們難以集中力量鍛造招商“長板”。
盡管已有地方將考核重點放在增量指標(biāo)上，還有的在考核體系中納入主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚度、營商環(huán)境等指標(biāo)，但對招商公平性的考核仍然欠缺。“優(yōu)化考核將極大緩解地方政府的焦慮，同時倒逼地方走出招商引資新路。”孫晉說。
告別野蠻生長
比拼精細(xì)服務(wù)
去年以來，多通來自地方官員的電話，讓從事20多年競爭政策研究的孫晉感受到了地方招商的變化。“《條例》公布后，時常有地方官員向我咨詢某項政策是否違反制度。這在以前并不常見。”孫晉告訴記者。
野蠻生長的時代已經(jīng)過去，如今的招商引資比拼的是精細(xì)化服務(wù)，這是不少招商干部共同的感受。當(dāng)簡單、粗放的招商手段不再適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展要求，擺在地方政府面前的是一道新課題：不拼優(yōu)惠拼服務(wù)，該怎么拼？
招商之變首先是思維之變。破除“內(nèi)卷”，要求地方政府從根本上轉(zhuǎn)變思維，站在企業(yè)視角看招商、站在公平視角看競爭、站在共贏視角謀發(fā)展。
第一，重新審視企業(yè)真正看重什么。
那些僅為補貼而來的企業(yè)，政策一變動，多半會離開。前述東部省份二線城市的招商干部告訴記者：“一家企業(yè)能夠在一個地方長遠(yuǎn)發(fā)展，說到底，要與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)相匹配。”
企業(yè)落戶一地，往往有多方面考慮，不同類型、規(guī)模的企業(yè)側(cè)重點各有不同。比如，“工業(yè)企業(yè)重視產(chǎn)業(yè)配套，服務(wù)業(yè)企業(yè)重視人才招引，也有企業(yè)重視綜合保障、營商環(huán)境。”杭州市余杭區(qū)一位招商干部總結(jié)道。這對地方政府配套設(shè)施服務(wù)提出了更加全面的要求。
“僅僅‘無事不擾’已經(jīng)不夠，地方政府還需不斷完善軟、硬件配套設(shè)施，包括住房、教育、醫(yī)療、用水、用電、用工等，用一流的營商環(huán)境為企業(yè)添磚加瓦。”該干部表示。
一段時間以來，各地紛紛為招商“工具箱”補充更科學(xué)的工具，鏈?zhǔn)秸猩獭鼍罢猩獭⒁陨陶猩坛蔀樾聭?zhàn)場。還有地方針對中小企業(yè)推出公共技術(shù)服務(wù)平臺，將政府“有形之手”更多聚焦在企業(yè)共性問題上。
第二，立足公平競爭出臺招商政策。
招商政策并非中國獨有。比如，在美國，各州政府也會針對不同產(chǎn)業(yè)、企業(yè)出臺扶持政策。2018年，多個州政府為了吸引電商巨頭亞馬遜公司新總部落戶，承諾提供高達(dá)數(shù)億乃至10多億美元的稅收優(yōu)惠和補貼，從而陷入一種過度競爭的狀態(tài)。這啟示我們，政府出臺招商政策要謹(jǐn)慎，“看得見的手”不能傷害“看不見的手”。
“謹(jǐn)慎出臺政策，不是要‘一刀切’砍掉，而是要‘舊瓶裝新酒’，在政策中植入公平競爭的基因。”孫晉告訴記者，制度、法治建設(shè)都要跟上，可以通過建立獨立審查機構(gòu)、完善公平競爭審查程序、擴大審查范圍等方式，評估政策合規(guī)性，健全公平競爭審查制度法律體系，更好規(guī)范政府招商引資行為。
第三，謀求地方之間合作共贏。
產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、對口合作，為多地聯(lián)合招商打開新空間。今年6月份，在上海市松江區(qū)與安徽省六安市共建的六松現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園內(nèi)，首個實施“財稅分成、統(tǒng)計分算”跨區(qū)域利益共享機制的工業(yè)項目正式投產(chǎn)。未來5年，類似這樣由松江推薦到六安落戶的企業(yè)，產(chǎn)生的稅收和統(tǒng)計數(shù)據(jù)將由兩地按照4：6的比例共享。
這不是簡單的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，而是多地共享經(jīng)濟成果的創(chuàng)新實踐。從“對口幫扶”到“利益共享”，這條跨區(qū)域協(xié)同發(fā)展新路，應(yīng)向更多地方鋪展。
國外也有類似經(jīng)驗。周黎安說，比如，在以色列，中央政府會協(xié)調(diào)多個競爭外資的地方政府，讓外資定位在幾個城市交界的工業(yè)園區(qū)，實現(xiàn)收益共享。
破解“內(nèi)卷式”招商是一個長期過程，需要多方發(fā)力。招商模式的變革，也離不開系列改革的深化推進(jìn)。比如，優(yōu)化干部考核體系，實現(xiàn)差異化考核；改革財稅機制，幫助地方形成新的穩(wěn)定稅源等。
轉(zhuǎn)型期注定是陣痛期。但從長遠(yuǎn)看，這正是建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的必經(jīng)之路。
（本文來源：經(jīng)濟日報 作者：經(jīng)濟日報調(diào)研組 執(zhí)筆:原 洋）