編者按：

　　國務院印發《關于深化"證照分離"改革進一步激發市場主體發展活力的通知》，7月1日起，在全國范圍內實施涉企經營許可事項全覆蓋清單管理，按照直接取消審批、審批改為備案、實行告知承諾、優化審批服務等四種方式分類推進審批制度改革，同時在自由貿易試驗區進一步加大改革試點力度，力爭2022年底前建立簡約高效、公正透明、寬進嚴管的行業準營規則，大幅提高市場主體辦事的便利度和可預期性。

　　為進一步推進各項改革措施落地見效，中國經濟網從今日起推出系列解讀文章。今日發表市場監管總局信用監管司司長劉燕署名文章《深化“證照分離”改革對創新和加強事中事后監管的新要求》。該文強調“證照分離”改革進一步明確監管責任，按照“誰審批、誰監管，誰主管、誰監管”原則，切實履行監管職責，防止出現監管真空等問題。同時，構建以信用為基礎的新型監管制度，進一步激發市場主體活力，讓億萬市場主體真正享受改革紅利。

深化"證照分離"改革對創新和加強事中事后監管的新要求

市場監管總局信用監管司司長劉燕

　　2021年6月3日，國務院印發《關于深化“證照分離”改革進一步激發市場主體發展活力的通知》（國發〔2021〕7號，以下簡稱《通知》），為更好領會通知精神，現就持續深化“證照分離”改革、創新和加強事中事后監管工作談幾點認識。

　　一、充分認識深化“證照分離”改革對創新和加強事中事后監管的重要意義

　　深化“證照分離”改革是商事制度改革向縱深推進的重要標志。從個別地方試點施行到自貿試驗區全覆蓋試點，再到全國范圍內全覆蓋推行，各類制度創新實踐取得了重要成效。“證照分離”的本意是進一步減少企業領取營業執照后的行政審批事項，簡化行政審批手續。除涉及國家安全、公共安全、生態安全和公眾健康等重大公共利益外，分類推進行政審批制度改革，實現持“照”即可經營，使審批更簡、監管更強、服務更優。“證照分離”改革后，行政審批事項減少了，通過審批環節的篩選、審查等手段實現的監管的量也少了，但是社會對政府監管的總量需求并沒有減少，反而由于新行業新業態的不斷涌現和各類風險的逐漸突出，社會對監管的呼聲越來越高。這就要求政府實施更加有效的事中事后監管，平衡公共服務總量，從而為經濟社會的持續健康發展提供良好有序、公平競爭的市場環境。

　　深化“證照分離”改革，前端更加開放，523項中央層面設定的涉企經營許可事項通過直接取消審批、審批改為備案、實行告知承諾、優化審批服務等分類改革方式，把能分離的行政許可類的“證”分離出去。這實際上對后端的事中事后監管水平和監管能力就提出了更高要求。只有做到放開準入和嚴格監管相結合，確保事中事后監管跟得上、接得住，簡政放權的正能量才能更好發揮，改革的紅利才會進一步釋放。從這個意義上來說，實施“證照分離”改革的出發點就是在減少行政審批的同時，加強事中事后監管，把更多行政資源從事前審批轉到加強事中事后監管上來，加快推進從“重審批”到“重指導、優服務、強監管”的重心轉移，真正實現“寬進嚴管”。可以說，創新和加強事中事后監管是深化“證照分離”改革的應有之意，是改革成功的基本保障。

　　二、按照“四個誰”原則，嚴格履行部門監管職責

　　創新和加強事中事后監管首先要厘清監管責任。“誰審批、誰監管，誰主管、誰監管”是《國務院關于“先照后證”改革后加強事中事后監管的意見》（國發〔2015〕62號）明確提出的基本原則，是職責法定原則的核心內容。《通知》進一步予以了深化。這一原則與行政許可法立法精神相一致，與《無證無照經營查處辦法》有效銜接，是行政法治原則在市場監管領域的形象化和具體化體現，也是行政機關進行市場監管必須遵循的基礎性原則。只有嚴格落實監管責任，才能確保各部門各負其責、協調順暢，有力保障監管取得成效。

　　（一）“四個誰”原則的重要意義

　　1.“四個誰”原則符合法治精神。“有權必有責、用權受監督、侵權須賠償”的權責對等原則是對行政行為的基本要求。“誰審批、誰監管”是行政許可法的立法本意。該法第十條“行政機關應當對公民、法人或者其他組織從事行政許可事項的活動實施有效監督”的分規定就充分體現了這條原則；第八十一條規定，“公民、法人或者其他組織未經行政許可，擅自從事依法應當取得行政許可的活動的，行政機關應當采取措施予以制止，并依法給予行政處罰”。這里的行政機關是指有權做出該項行政許可的部門。據統計，現有的絕大部分法律法規，在涉企監管職責的規定上，都與“誰審批、誰監管，誰主管、誰監管”的原則相一致。

　　2.各地實踐證明，這一原則有效可行、符合實際。商事制度改革以來，全國各省人民政府大都以政府或政府辦公廳名義出臺文件，對加強事中事后監管、厘清監管責任、維護市場秩序做出明確規定，有的省還專門制定地方性法規。各地大都依據現有法律法規，結合自身實際，將“誰審批、誰監管，誰主管、誰監管”確定為加強事中事后監管的基本原則，明確對于擅自從事許可事項經營行為的查處職責歸屬于許可部門或以許可部門為主。從實施的情況看，發揮了很好的作用，有效推進了商事制度改革的深化。

　　3.“四個誰”原則有利于權責統一。權責不一致，“只批不管”，審批機關不負責監管，容易導致無限制增加行政審批；審批機關只負責已審批項目的監管，“只管已批”，容易導致不斷抬高準入門檻。《行政許可法》第二十條規定，行政許可的設定機關應當對已設定的行政許可的實施情況和必要性進行評價，能夠通過公民、法人和其他組織自主決定、市場調節、行業自律或其他方式解決的，應對許可規定及時修改或廢止。審批與監管結為一體、權責統一，有利于審批部門科學合理設定審批事項，有利于及時取消或降低準入門檻，有利于創造大眾創業、萬眾創新的環境。

　　（二）“四個誰”原則在深化“證照分離”改革中的具體要求

　　《通知》明確提出，按照“誰審批、誰監管，誰主管、誰監管”原則，切實履行監管職責，堅決糾正“以批代管”“不批不管”的問題，防止出現監管真空。直接取消審批、審批改為備案的涉企經營許可事項，由原審批部門依法承擔監管職責。實行告知承諾、優化審批服務的涉企經營許可事項，由審批部門負責依法監管持證經營企業、查處無證經營行為。實行相對集中行政許可權改革或者綜合行政執法改革的地區，按照省級人民政府制定的改革方案確定監管職責、健全審管銜接機制。具體來說：

　　1.除法律法規另有規定外，各部門對負責審批或指導實施的行政許可事項，負責事中事后監管。這是“誰審批、誰監管”的含義，即對審批的和直接取消審批、審批改為備案的事項，原審批部門都要進行監管。

　　2.實行告知承諾、優化審批服務的，由審批部門負責依法監管持證經營企業、查處無證經營行為。這與《無證無照經營查處辦法》中確定的“無證經營由發證部門監管”一脈相承。這里也兼顧了特殊情況，即目前各地在探索的行政審批局模式，審批和監管已經分離。《通知》提出的“按照省級人民政府制定的改革方案確定監管職責、健全審管銜接機制”要求，就是針對該情況做的原則性要求。

　　三、充分運用信用管理的理念，創新和加強事中事后監管

　　深化“證照分離”改革對事中事后監管水平和監管能力提出了更高要求，各地要緊緊圍繞“管出秩序、管出效率”目標，在強化平臺支撐、完善制度機制、狠抓工作落實上下功夫，進一步完善市場監管體系、創新監管執法方式，發揮信用監管的基礎性作用，有效維護公平競爭的市場秩序。信用監管作為新型監管手段，是商事制度改革加強事中事后監管的制度創新，是政府對市場的監管從以行政審批、行政處罰為主的強干預向注重信息公示、信用承諾、信用約束等柔性管理轉變的基礎性、長效性制度，不僅需要市場監管部門綿綿用力、久久為功，更需要各監管部門協同聯動、整體推進。

　　（一）全面推行“雙隨機、一公開”監管

　　“雙隨機、一公開”監管是指在政府部門的日常監管中，隨機抽取檢查對象、隨機選派執法檢查人員，抽查檢查結果及時向社會公開的新型監管方式。其主要目的：一是解決一些領域存在的檢查任性、執法擾民、執法尋租等問題，減輕企業負擔，對守法者“無事不擾”；二是實現政府部門有限監管資源的最優配置，提升監管執法效能和法律法規震懾力，對違法失信者“利劍高懸”。

　　國務院高度重視“雙隨機、一公開”監管改革。2019年1月27日，《國務院關于在市場監管領域全面推行部門聯合“雙隨機、一公開”監管的意見》（國發〔2019〕5號）印發，明確在市場監管領域推行跨部門“雙隨機、一公開”監管，切實減輕企業負擔，切實提高執法效能。2020年6月，市場監管總局會同發展改革委、教育部等15個市場監管領域相關部門印發《市場監管領域部門聯合抽查事項清單（第一版）》，共納入35大類74個抽查事項。這是中央本級層面制定的第一個部門聯合抽查事項清單，明確實施范圍和操作方式，統一工作流程和工作模式，為各地深入開展部門聯合“雙隨機、一公開”監管、進一步提高監管執法的統一性和科學性提供了重要參考和有效指引。

　　“雙隨機、一公開”監管與“證照分離”改革的關系。“雙隨機、一公開”監管是“證照分離”改革的重要內容，也是改革順利進行的重要保障。各地實施的具有非常優惠的市場準入政策，使各類市場主體大量涌現，用傳統的“死看死守”“人海戰術”進行監管已經難以為繼，必須對監管方式進行徹底變革。

　　《通知》明確提出，對一般行業、領域，全面推行“雙隨機、一公開”監管，根據企業信用風險分類結果實施差異化監管措施，持續推進常態化部門聯合抽查。各地要切實加強對本區域內“雙隨機、一公開”監管的組織領導，合理配置、統籌使用執法資源，做好經費保障，將各有關部門“雙隨機、一公開”監管工作情況納入政府績效考核體系，加強督查督導。要向企業和社會承諾，除法律法規對檢查方式有明確規定外，政府各部門的日常檢查工作都要通過雙隨機的方式進行，杜絕“想查誰就查誰”“想怎么查就怎么查”的任性執法。同時，要大力整合政府部門現有的各類涉企檢查，使跨部門聯合抽查檢查日常化，降低企業反復迎檢的負擔；充分發揮隨機抽查這把“達摩克利斯之劍”的作用，強化企業主體責任，督促企業自覺守法。

　　目前，市場監管總局正在探索推進企業信用風險分類管理。這是實現監管資源合理配置和有效利用的重要抓手，對防范系統性、區域性風險，實現市場監管科學化、精準化、高效化具有重要意義。市場監管部門根據從政府各部門、互聯網平臺等多渠道歸集的各類涉企信息，梳理出可以反映企業信用風險狀況的信息，制定企業信用風險分類的模型和標準。通過大數據等技術，自動對企業信用風險狀況進行分類，并依據分類結果調整“雙隨機、一公開”監管的抽查比例和頻次，對不同市場主體實施差別化監管，提升監管的精準度和效能。在總結地方試點經驗的基礎上，市場監管總局正在國辦職能轉變辦的指導下，研究起草在市場監管領域推進企業信用風險分類管理、提升監管效能的意見，在市場監管領域積極全面推行企業信用風險分類管理。各地可結合轄區特特點，探索符合實際、簡約高效的智能監管方式。

　　（二）健全監管規則，建立信用監管長效機制

　　告知承諾制度是“政府定標準、企業作承諾、過程強監管、失信有懲戒”的新型管理模式，有利于進一步落實企業主體責任，加強信用體系建設，強化部門監管責任，促進政府從事前審批向事中事后監管轉變。告知承諾制度能否有效發揮作用，關鍵在于后續的監管措施是否跟得上。

　　市場監管總局在近期出臺的《關于加強重點領域信用監管的實施意見》中提出，要積極推進信用承諾。推動在企業登記注冊、行政審批等環節開展信用承諾，強化企業信用意識。依法依規推進重點領域證明事項和涉企經營許可事項告知承諾，核查發現企業承諾不實的，依法終止辦理、責令限期整改、撤銷行政決定或者予以行政處罰，納入信用記錄并通過公示系統公示，強化信用約束、社會監督。下一步將不斷提高告知承諾事項監管有效性，讓守信者盡享改革便利、失信者難鉆改革空子，將這項利企便民政策落地落實。

　　（三）強化涉企信息歸集共享，夯實監管數據基礎

　　信息歸集工作是商事制度改革后加強事中事后監管的重點，也是確保“證照分離”改革順利推進的基礎性環節。一方面，2016年8月，國務院辦公廳出臺《政府部門涉企信息統一歸集公示工作實施方案》（國辦函〔2016〕74號），明確要求依托國家企業信用信息公示系統，將各地區、各部門產生的企業登記注冊、行政許可、備案、行政處罰、納入經營異常名錄和嚴重違法失信企業名單、抽查檢查結果等信息，及時、準確、全面地進行歸集，記于企業名下并向社會公示。截至2021年5月底，公示系統累計歸集總局本級、19家相關部委及各級市場監管部門涉企信息25.63億條。另一方面，將涉及企業的各方面信息歸集起來并在政府各部門間實現共享，能夠有助于形成企業完整畫像和反映行業發展總體情況，使各監管部門完整、全面、準確地了解其監管對象，并在此基礎上采取更有針對性的監管措施，有利于打出“組合拳”。

　　在涉企信息歸集共享方面，各地要發揮整體優勢，積極暢通歸集渠道，擴大覆蓋范圍，堅持“誰產生、誰提供、誰負責”，推動涉企信息“應歸盡歸”。除涉及個人隱私、商業秘密、國家安全等涉密信息外，要加強政府部門間企業基礎信息和相關信用信息的互認互用和互聯共享，對于企業需報送的各類年報、年檢等基礎信息，對能一次申報的材料加強整合；暫不能整合的，由首次接受申報的部門共享給其他監管部門，避免重復報送。

　　需要強調的是，國家企業信用信息公示系統作為企業年報和信息公示的法定平臺，在商事制度改革和“證照分離”改革中，有力支撐了企業信息公示、失信約束、信息共享、聯合懲戒、隨機抽查等各項制度的施行。截至5月底，公示系統頁面累計訪問量達1862.22億次，市場主體累計查詢量177.27億次，日均訪問量1.15億次，日均查詢量1092.92萬次。公示系統已成為社會各界查詢企業信用信息的重要渠道和對企業實行社會監督的基礎性平臺，對降低市場交易風險和社會交易成本、提高經濟運行效率發揮著重要作用。

　　（四）發揮信用約束作用，落實失信聯合懲戒各項措施

　　信用是企業獲得市場交易機會的重要資本，對失信者實施懲戒，使其喪失交易機會，是促進企業自律、凈化市場環境的重要途徑。在政府部門涉企信息歸集共享的基礎上，對存在失信行為的市場主體，政府各部門要加強協同配合，在各自監管領域內實施聯合懲戒措施，依法禁止其進入市場，或大幅提高進入成本，壓縮違法失信者的生存空間，為守信者提供更加公平有序的競爭環境。截至目前，市場監管總局累計參與簽署了45個聯合懲戒備忘錄，涉及稅收征管、上市公司、法院執行等領域；配合最高人民法院限制“老賴”擔任公司各類職務75.17萬人次，信用監管的效果和威力日益顯現。

　　各地要通過政府部門信息共享和涉企信息統一歸集公示，對包括經營異常名錄、嚴重違法失信企業名單（“黑名單”）等在內的失信市場主體在政府采購、行政許可、銀行信貸、授予榮譽稱號等方面依法予以限制或禁入，嚴格落實政府部門聯合發布的聯合懲戒合作備忘錄，建立健全信息溝通共享機制和案件協查移送機制，實現市場監管部門、審批部門、行業主管部門以及其他相關部門間的信息實時共享，構建“一處違法、處處受限”的聯合懲戒機制。

　　（五）量身定制監管方式，創造寬松便利市場環境

　　《通知》提出，量身定制監管方式，對輕微違法行為依法從輕、減輕或者免予行政處罰。這既體現了《行政處罰法》第三十三條“違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰”的精神要求，也彰顯了處罰與教育相結合的原則，有助于促進規范執法、公正執法、文明執法，優化發展環境。創新和加強事中事后監管，重點是監管部門要在思想觀念、監管方式、管理辦法上創新，使市場活而有序。需要特別說明的是，《通知》強調，企業超經營范圍開展非許可類經營活動的，市場監管部門不予處罰。有關主管部門不得以企業登記的經營范圍為由，限制其辦理涉企經營許可事項或者其他政務服務事項。要最大程度尊重和保護企業的經營自主權，進一步優化營商環境、激發市場主體發展活力。

　　（六）積極探索推進智慧監管，確保監管精準有效

　　如何在簡政放權的同時提升監管效率、提高監管質量，是政府監管中的一個難題。大數據、云計算、區塊鏈、人工智能、物聯網等信息技術的發展為解決這一難題提供了很好的切入口。當前，信息技術進入了以數據的深度挖掘和融合應用為主要特征的智能化階段，數字化、網絡化和智能化呈現融合發展的新態勢。技術進步催生了政府治理模式和治理體系的創新，智慧監管應運而生，并被賦予了新的時代內涵。

　　智慧監管是在市場監管網絡化、數字化發展的基礎上，通過智能化推動市場監管模式轉變和治理能力提升的必然要求。市場監管總局一直高度重視智慧監管工作，從戰略高度部署強化智慧監管賦能，加快轉變監管力量與監管對象不相匹配的被動局面，聚焦市場主體最關心的領域，運用現代信息技術，銳意推進改革創新。進一步適應新一輪科技革命和產業變革趨勢，適應市場主體活躍發展的客觀要求，充分發揮科技在市場監管中的作用，充分發揮國家企業信用信息公示系統的重要作用，建立大數據采集和開放制度，加強大數據分析應用，提高風險預判能力和風險處置能力，及時掌握市場主體經營活動的規律與特征，發現違法違規線索，提升市場監管智能化水平，提高監管的精準性、有效性。以科學有效地“管”，促進更大力度地“放”，落實好放管結合、并重要求，為促進經濟社會持續健康發展作出新貢獻。

　　（市場監管總局信用監管司司長 劉 燕）