深化“證照分離”改革是落實黨中央、國務院重大決策部署，深化“放管服”改革、優化營商環境的重要舉措。近日，國務院印發了《關于深化“證照分離”改革 進一步激發市場主體發展活力的通知》（以下簡稱“《通知》”），這是深化商事制度改革的重要成果，標志著市場準入和審批監管體制進一步完善，對進一步厘清政府部門和市場主體的關系具有重大意義。

　　商事制度改革的主線就是重塑政府與市場的關系。圍繞政府和市場的關系，發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用這一改革主線，市場監管部門深入貫徹落實黨中央、國務院的改革部署，創新求變，先后推出了注冊資本實繳制改認繳制、年檢制改年報制、“先照后證、證照分離”“多證合一、一照一碼”、簡化住所登記、優化名稱登記、推行電子登記、試行簡易注銷登記和創新市場監管方式等一系列商事制度改革的舉措，有效降低了制度交易成本，激發了市場活力和社會創造力，提高了資源配置效率，大幅度增加了市場主體的供給。商事制度改革的紅利惠及民生，我國營商環境的世界排名得到了大幅度提升。

　　“證照分離”改革伊始，就是將商事登記前置審批后移，改變先經核準后發執照的做法，降低市場準入門檻，使創業者能夠以更快的速度和更低的成本領取營業執照，取得市場主體資格，繼而獲準開業。“證照分離”的改革舉措，將商事登記前置審批事項，分批改為后置審批事項或取消，不僅直接降低了市場主體的準入成本，也大大壓縮了審批權力的尋租空間。“證照分離”使原來的“重審批輕監管”模式轉變為事中事后監管模式，在強化監管的同時，優化市場主體注冊登記流程，推進市場主體準入準營的便利性服務措施，使一些原來不能進入市場的生產要素進入市場，更大程度地發揮市場配置資源的決定作用，“證照分離”舉措一開始就抓住了改革的切入點，煥發了市場活力和商事主體的創造力，擴大了商事制度改革的紅利效應。

　　當前，商事制度改革邁入“深水區”，高標準市場體系的建設正在推進，行政審批制度改革需要繼續深化。在市場經營的特定行業和領域，“準入不準營”、“辦照容易辦證難”的問題沒有得到很好地解決，影響了市場主體投資創業的積極性。加快完善社會主義市場經濟體制的時代要求，消解和破除制約高質量發展的體制機制障礙，對包括“證照分離”舉措在內的商事制度改革提出了新的要求。《通知》明確提出深化“證照分離”改革，進一步激發市場主體發展活力，因應時勢，重點發力，必將進一步推動完善要素市場化配置機制，推進新時代加快完善社會主義市場經濟體制的目標，促進更高質量、更有效率、更加公平、更可持續的經濟和社會發展。

　　深化“證照分離”改革，應繼續推進照后減證和簡化審批的改革內容，用改革的方法破解市場機制運行中的“堵點”“痛點”。諸如準入門檻過高、審批環節過多等市場運行的“堵點”和“痛點”，本質上是政府對市場的不當干預，是制度成本過高的癥結。要進一步放權于市場，還權于市場主體，減低市場主體、生產要素準入和準營的制度成本，降低企業外部環境的“不確定性”，提高市場的預期和信心。為此，《通知》針對不同行業和領域，規定了直接取消審批、審批改為備案、實行告知承諾、優化審批服務等改革舉措。取消審批后，市場主體（含個體工商戶、農民專業合作社）無需取得行政許可，取得營業執照即可開展經營。審批改為備案的行業，原則上實行事后備案，企業取得營業執照即可開展經營；確需事前備案的，企業完成備案手續即可開展經營。實行告知承諾的，主管部門應要依法列出可量化可操作、不含兜底條款的經營許可條件、監管規則和違反承諾的后果，一次性告知企業。對因企業承諾可以減省的審批材料，不再要求企業提供；對可在企業領證后補交的審批材料，實行容缺辦理、限期補交；對企業自愿作出承諾并按要求提交材料的，要當場作出審批決定。對于重要工業產品（除食品相關產品、化肥外）確需采用生產許可證管理的15項事項，下放審批權限，便利企業就近辦理，優化審批服務。

　　深化“證照分離”改革，應強化系統集成和協同配套機制。商事制度改革舉措的落實，本質上是一種協同治理機制，政府部門之間、政府部門與市場主體以及社會公眾之間形成了多主體、多向度的合作互動關系，這也是治理體系和治理能力現代化的要求。《通知》要求，在持續推進“先照后證”的改革進程中，市場監管部門牽頭編制和更新經營范圍規范目錄，在辦理注冊登記時告知企業需要辦理的經營許可事項，并及時將企業的登記信息推送相關主管部門。要最大程度尊重企業登記注冊自主權，對企業超范圍經營非許可類業務的，市場監管部門不予處罰，主管部門也不得以超范圍經營為由限制其辦理許可事項或其他政務服務事項。在激發市場主體的活力和創造力，建設穩定公平透明可預期的營商環境方面，諸如登記部門、審批部門、稅務部門、社保部門、主管部門之間具有目標的一致性，通過協調、溝通、聯合，甚至是通過集中的方式，進一步優化服務流程。《通知》指出，強化企業電子證照信息的跨層級、跨地域、跨部門共享機制，相關主管部門應及時將企業電子證照歸集至全國統一的政務服務平臺、全國信用信息共享平臺、國家企業信用信息公示系統，推動實現跨地區、跨部門的電子證照互認互信，在政務和商務活動中，凡是通過電子證照可以獲取的信息，不得再要求企業提供相應材料。總之，“證照分離”改革措施需要整合部門利益、形成以規則為基礎的跨層級、跨部門、跨地域協同實施機制予以落實，提高改革集成效能和協同效應。

　　深化“證照分離”改革，應堅守“放管服”改革的深刻內涵，堅持放管結合、放管并重。“證照分離”后，應繼續堅持“誰審批、誰監管，誰主管、誰監管”原則，切實履行監管職責，既要防止“不批不管”“以批代管”現象，又要切實做好“放得下”與“接得住”、“放得開”與“管得好”。“證照分離”深化了行政審批領域的改革，對市場監管水平提出了更高的要求。對此，《通知》強調，對于直接取消審批、審批改為備案的事項，原審批部門依法承擔起后續監管職責；對于實行告知承諾、優化審批服務的事項，由審批部門負責對持證經營企業的監管以及對無證經營行為的查處。實行相對集中行政許可權改革或者綜合行政執法改革的地區，按照省級人民政府制定的改革方案確定監管職責、健全審批、監管銜接機制。

　　深化“證照分離”改革，需要創新監管方式，完善監管方法，健全監管規則。一要發揮信用監管基礎性作用，強化市場主體的信用約束機制。在完善企業信用體系建設的同時，探索建立企業信用與自然人信用掛鉤機制，依法依規實施失信懲戒，將信用約束機制落實到企業高管、實際控制人和企業違法違規行為的獲益者，在此基礎上，建立健全嚴重違法責任企業及其人員的行業禁入制度，增強監管威懾力。二要結合行業特點，實施分類監管。對一般行業領域，全面推行“雙隨機、一公開”監管，持續推進常態化部門聯合抽查；對直接涉及公共安全和人民群眾生命健康等特殊重點領域，實施全覆蓋重點監管，強化全過程質量管理，守牢安全底線。三要秉承審慎、包容、開放、公平的監管理念，為發揮市場調節作用及競爭機制留出足夠空間。開放的市場經濟體制需要開放包容的市場監管體系，對新技術、新產業、新業態、新模式，實行包容審慎監管模式，對輕微違法行為依法從輕、減輕或者免予行政處罰。四要增加監管執法方面的科技應用，探索“智慧監管”方法。深入推進“互聯網+監管”模式，運用大數據、物聯網、人工智能等手段，預判風險隱患，實施精準監管，提高監管效能。五要健全監管規則，分領域制定全國統一、簡明易行的監管規則，建立健全技術、安全、質量、產品、服務等方面的國家標準，為監管提供明確指引。對于企業違反備案規定依法查處，違反承諾的責令限期整改，逾期不整改或者整改后仍未履行承諾的要依法撤銷許可，構成違法的依法處罰。總之，完善市場監管體系就是從原有的發證、檢查、處罰的監管模式中走出來，在便利市場準入的同時，形成嚴格監管和公正執法的穩定預期，促進各類市場主體公平競爭，優勝劣汰，管出公平、管出活力，管出效率。 （中央財經大學法學院教授、博士生導師 王克玉）