從2015年國務院授權上海市浦東新區開展針對116項行政許可事項改革試點到當前在全國自貿試驗區范圍推進523項行政許可事項的全覆蓋改革試點，“證照分離”改革已經走過5個年頭，五年多來，這項改革的深度不斷挖掘、廣度持續拓展，改革的制度紅利得到充分釋放，成效顯著。經過五年的實踐探索，“證照分離”改革已經不僅僅是壓縮審批事項的技術性改革行為，而是成為優化營商環境、深化政府“放管服”改革的制度性舉措，從改革理念、推進路徑、操作手法等方面走出了一條新時代政府“放管服”改革新路。當前，把“證照分離”這項改革推向縱深對培育好、保護好市場主體，更大力度釋放市場主體活力，讓市場主體更好融入“雙循環”，構建以國內大循環為主、國內國際雙循環相互促進新發展格局，具有重大意義。

　　一、“證照分離”改出企業滿意度

　　“證照分離”改革的初衷是破解“先照后證”改革后，市場主體面對的“辦證難”問題，其改革思路不同于傳統的簡單取消審批事項，而是針對不同特征的涉企行政許可事項，實施差別化的改革方式，同時加強事中事后監管，完善政務服務，使企業辦證更加便捷高效。圍繞這一改革思路，“證照分離”從上海浦東發軔到自貿試驗區先行先試，再到當前涉企事項全覆蓋，通過試點地區大膽試、大膽闖，探索形成的創新成果得到及時復制推廣，形成了改革的良性循環，對于迅速激活市場微觀細胞的生命力、培育經濟發展新動能起到了重要作用。來自上海地區的問卷調查顯示，“證照分離”改革五年多來，企業對該項改革的滿意度從改革之初的75.4%，上升到當前的86.8%，提高了11.4個百分點，改革得到了市場主體的充分支持。

　　1、圍繞創新行政審批事項改革方式，最大限度降低市場準入門檻。其一，“證照分離”改革在路徑方法上開創了針對不同審批事項特點，實施差異化改革舉措的先河，結合市場主體辦事需求，深度挖掘改革事項背后的審批邏輯、審批關系，通過實施直接取消審批、審批改為備案、實行告知承諾、優化審批服務四種改革方式，倒逼政府審批流程再造，重塑政府與企業的審批關系。其二，告知承諾制開創新型政務服務模式。原有審批制度下，政府部門往往會代替企業去考慮應當由企業經營者考慮的問題，如企業內部管理制度等，使得市場主體應當具有的自我保護意識、風險承擔意識等被阻斷。“證照分離”改革創造性地實施告知承諾制，實現企業事前承諾即可經營，事后違信進行處罰，極大降低了市場準入門檻，同時也倒逼社會信用體系的建設和完善。其三，審批事項“能減必減”“可簡則簡”。“證照分離”改革推進過程中，始終把“照后減證”貫穿于審批事項改革全過程，持續推進審批事項向前“三扇門”前移。特別是針對“優化審批服務”類事項，嚴把“進門”關，避免政府部門將不愿改、不好改的事項一股腦都裝進去，沖淡改革成效。這也反襯出“證照分離”改革的堅韌性，始終瞄準改革的核心領域和關鍵環節，久久為功，彰顯改革的成效。

　　2、圍繞健全事中事后監管制度體系，營造公平競爭有序市場環境。一方面，“證照分離”改革的核心在“放”，關鍵在“管”，只有管的好才能放得開。長期以來，政府部門對一些審批事項放不下、減不了，很大程度是缺乏行之有效的管理手段，怕取消了許可管不住、出亂子。因此，針對這一“后顧之憂”，“證照分離”改革把放管結合置于突出的位置，把事中事后監管作為“證照分離”改革順利實施的“壓艙石”。取消了審批并不是一放了之、“不批不管”“只批不管”“嚴批寬管”，而是要創新和加強事中事后監管，做好審管銜接，確保了取消的事項管得住、管得好。另一方面，事中事后監管對部門間信息共享、協同聯動提出了更高要求，倒逼地方政府加大監管制度探索。比如，上海市浦東新區在實踐中首創“雙告知、雙反饋、雙跟蹤、雙隨機、雙評估、雙公示”的“六個雙”政府綜合監管制度體系，實施動態監管、風險監管、信用監管、分類監管等創新監管方式。可以說，沒有事中事后監管制度創新的實踐探索，很難實現“證照分離”改革在短時間內的快速穩妥推進。

　　3、圍繞創新政府服務方式服務手段，讓改革帶給市場主體獲得感。首先，“證照分離”改革不是單打獨斗，實施過程中與商事登記制度改革、“一網通辦”政務服務創新等“放管服”改革緊密結合，統籌推進部門業務協同，最大程度合并審批要件和環節，精簡審批材料，壓縮審批時限，真正實現通過改革的集成，讓市場主體得實惠。比如，在“證照分離”改革的基礎上，上海市浦東新區率先探索開展“一業一證”改革，從以“部門為中心”的單個事項改革，向“以企業為中心”的業務流程革命性再造轉變，實現“一帽牽頭、一鍵導航、一單告知、一表申請、一標審核、一證準營”。可見，從企業辦事的角度看，網上辦理、集成辦理作為“證照分離”改革的助推器，實現了辦事理念、方式、手段“質”的飛躍，市場主體越來越看重“足不出戶、即可辦成”“一網通辦、一次辦成”帶來的獲得感。其次，“證照分離”改革針對市場主體關心的“難點”“痛點”問題，多措并舉加強和改進政府服務，用政府的“優服務”抵消企業的“硬成本”，更好釋放“證照分離”改革的效應。一些地方探索針對同一審批事項的不同環節和細分領域，采取不同的審批方式，提高改革舉措的針對性、精準性；還有的地區探索備案、告知承諾類事項“當場辦結”模式，實施“跨前一步”服務，最大程度消減審批不確定性。這些圍繞“證照分離”改革探索實施的創新型政務服務，極大提高了市場主體辦事的滿意度和獲得感。

　　二、“證照分離”改革永遠在路上

　　“證照分離”改革取得的成就表明，以市場主體為中心的改革設計找準了方向、走對了路。下一步深化“證照分離”改革要結合新形勢下對“放管服”改革的新要求，圍繞更好推動形成國內國際雙循環發展新格局，統籌推進行政審批制度改革和商事制度改革，實現“證”與“照”管理功能相分離，在更大范圍和更多行業推動“照后減證”和簡化審批，創新和加強事中事后監管，最大限度降低市場主體準入、準營成本，為企業釋放創新創業活力營造良好環境。

　　1、強化審管結合，把加強和規范事中事后監管作為深化“證照分離”改革的基礎支撐。進一步健全以“雙隨機、一公開”監管為基本手段、以重點監管為補充、以信用監管為基礎的新型監管機制，支持各地開展監管手段、機制等創新，在“互聯網+監管”、信用監管、分類監管、風險監管、包容審慎監管等方面探索更為有效的路徑、模式。

　　2、加大告知承諾制改革探索力度，加快形成以告知承諾為主的“證照分離”改革新格局。告知承諾制度是用誠信激活改革加速度的重要制度創新，要推進依法告知、依法承諾、違規處罰等一整套告知承諾制度建設，依法列出可量化可操作、不含兜底條款的經營許可條件，明確監管規則和違反承諾后果，一次性告知企業，最大限度壓縮審批自由裁量權。

　　3、主動擁抱新技術，強化“證照分離”改革的信息基礎設施保障。將“證照分離”改革事項內嵌入“一網通辦”、“互聯網+監管”等政務平臺系統，通過部門后臺系統之間的信息共享，實現更多審批事項在線辦理，提高行政審批效率。鼓勵各地運用新技術開展智能審批、智慧監管，探索形成一批“證照分離”改革技術應用場景。

　　4、加強改革協同聯動，打造“放管服”改革升級版。強化“證照分離”改革與商事登記制度、電子證照歸集、企業市場退出等改革的協同聯動和系統集成，特別是結合市場主體高效辦成“一件事”等改革，將“證照分離”改革納入企業全生命周期服務體系。

　　總的來講，“證照分離”改革近年來是市場主體感受最明顯、系統集成要求最復雜、政府職能轉變最深刻的一項綜合性改革。這項改革之所以取得好的效果，關鍵就在于始終將回應市場主體訴求作為改革的出發點和落腳點，始終將改革的頂層設計與地方自主探索緊密結合，始終將改革的開創性、革命性、堅韌性有機統一，始終將改革的聯動性、配套性、集成性緊密結合，成為深化“放管服”系統集成式改革的典范。（上海市發展改革研究院改革創新研究所所長 王果）