開展“證照分離”改革，是黨中央、國務院關(guān)于深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境的一項重要政策安排和關(guān)鍵改革舉措。黨的十九屆五中全會關(guān)于“十四五”規(guī)劃的建議中提出，“實施涉企經(jīng)營許可事項清單管理”，為推進“證照分離”改革提供了科學指引。李克強總理在今年政府工作報告中明確要求，深化“證照分離”改革，大力推進涉企審批減環(huán)節(jié)、減材料、減時限、減費用。近日，國務院印發(fā)《關(guān)于深化“證照分離”改革 進一步激發(fā)市場主體發(fā)展活力的通知》，部署在全國范圍全覆蓋推開“證照分離”改革，更加注重改革的政策統(tǒng)籌、進度統(tǒng)籌、效果統(tǒng)籌，發(fā)揮改革的整體效應。

　　目前，中央層面保留的涉企經(jīng)營許可事項有523項，涵蓋現(xiàn)行《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》1381行業(yè)小類中的30%，涉及數(shù)以千萬計的市場主體和幾百個行業(yè)發(fā)展，影響數(shù)以千億計的生產(chǎn)總值。這意味著“證照分離”改革直接關(guān)系當前“六穩(wěn)”“六保”工作成效，對加快轉(zhuǎn)變政府職能，推動建立有效市場與有為政府更好結(jié)合，意義重大。

　　一、“證照分離”改革邁大步，有效激發(fā)市場活力

　　黨的十八大以來，以降低市場準入門檻為著眼點，市場監(jiān)管部門先后開展了“先照后證”改革、“三證合一”“五證合一”“多證合一”“二十四證合一”改革，這一接續(xù)性的改革舉措，讓企業(yè)在領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照后，即可開展一般性經(jīng)營活動。“證照分離”改革則是前述改革的延續(xù)和深化，針對的是企業(yè)需取得許可證方可開展的特殊經(jīng)營活動。所謂“證照分離”改革是指，針對中央層面設定的涉企經(jīng)營許可事項采取清單管理，圍繞“證”“照”關(guān)系，按照直接取消審批、審批改為備案、實行告知承諾和優(yōu)化審批服務四種方式，分類推進市場準入改革，推動政府監(jiān)管方式創(chuàng)新，著力解決市場主體“準入不準營”的一項制度創(chuàng)新。

　　經(jīng)過5年探索，這項改革經(jīng)歷了試點、擴展、事項全覆蓋三個階段，從上海一地推廣至全國18個自貿(mào)試驗區(qū)，列入改革的事項也從最初116項增加到中央層面的全部523項，改革取得積極成效。一是各類市場主體顯著增加，有效激發(fā)市場活力。二是清單要素更為完整，標準化、規(guī)范化程度顯著提升。三是“進四扇門”的改革方式作為法定制度安排，正式列入《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，成為不可逆的制度成果。

　　二、“證照分離”改革是重塑政府與市場關(guān)系的一場深刻變革

　　“證照分離”改革，既是政府管理市場的職能范圍、管理方式的工具性創(chuàng)新，更是堅持市場在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用的一次制度性變革。以“證照分離”改革為支點，撬動制度供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，重塑政府行權(quán)理念、理順部門職責、優(yōu)化業(yè)務流程、推動政府職能轉(zhuǎn)變，進而厘清社會主義市場經(jīng)濟中政府與市場關(guān)系這一根本性、深層次問題。可以說，這一改革既豐富和發(fā)展了當代中國行政改革的理論體系，又凸顯了重要的實踐價值。同時，改革的過程也體現(xiàn)出鮮明的中國特色政策創(chuàng)新模式，即從地方試點到全國推開，堅持自下而上政策試點與自上而下頂層設計相結(jié)合。具體來說，可歸納為五個方面特點：

　　（一）堅持問題導向。“證”和“照”是企業(yè)進入市場開展經(jīng)營活動的兩把“金鑰匙”，以“證照分離”改革為抓手，準確把握住了當前市場主體的主要關(guān)切和營商環(huán)境的“堵點”“痛點”“難點”問題。從政策出臺背景來看，“證照分離”改革是十八大以來我國經(jīng)濟領(lǐng)域“放管服”改革不斷深化拓展、市場準入制度發(fā)生根本性變革背景下開展的專項行動，針對企業(yè)在從事一些特殊經(jīng)營活動時面臨“準入不準營”這一突出問題，把著力點放在“照后減證”、簡化審批這個關(guān)鍵上。

　　（二）實施過程控制。創(chuàng)新性政策往往存在不確定性。在對一項新政策實施效果把握不準時，政府經(jīng)常采取小范圍試點來觀察實效、查漏補缺、完善細化實施方案，再行推廣。一是統(tǒng)籌地區(qū)性探索與系統(tǒng)性推進相結(jié)合。在一地或者若干地方探索形成有效經(jīng)驗做法，及時跟進下達通知在全國復制推廣，避免出現(xiàn)“各自搭臺、各自唱戲”“一個地方一個標準，全國沒標準”的現(xiàn)象；二是試點范圍的選取和漸次擴展。從最初上海浦東的單點試驗，逐漸擴展至經(jīng)濟性功能接近的若干自貿(mào)試驗區(qū)，更好評估和監(jiān)測政策的適用性和有效性。三是實行清單動態(tài)管理。對中央層面和地方層面設定的全部涉企事項進行清單編制，逐項明確設定依據(jù)、實施機關(guān)、許可條件、辦理程序、時限、申請材料等要素，同時，依據(jù)經(jīng)濟發(fā)展需要、部門職責調(diào)整、法律法規(guī)立改廢釋等對清單進行動態(tài)更新和調(diào)整。

　　（三）重視標準化。推進標準化改革，是行政審批行為重復性特性的內(nèi)在要求，核心在于縮減行政審批的自由裁量權(quán)，提高政府行權(quán)的規(guī)范性和穩(wěn)定性。梳理涉企經(jīng)營許可事項清單，是推進政府涉企經(jīng)營許可權(quán)標準化的前提基礎(chǔ)。一是改革對象明確化。從“證照分離”改革各階段中央發(fā)布的政策文件看，對于改革對象的表述最初為“涉企行政審批”，后調(diào)整為“涉企經(jīng)營許可事項”，進一步明確了改革的對象是與營業(yè)執(zhí)照密切相關(guān)的行政許可事項。二是改革內(nèi)容精細化。對改革事項清單的要素設置更具體、豐富，有效避免權(quán)力清單“變通”執(zhí)行問題。

　　（四）彰顯協(xié)同效應。“證照分離”改革從市場監(jiān)管部門自身的改革，拓展為政府內(nèi)上下左右、方方面面的協(xié)調(diào)聯(lián)動和綜合性改革，生發(fā)出較明顯的協(xié)同效應，主要表現(xiàn)在改革理念、改革過程、改革策略三方面。從改革理念上講，政策設計者著眼于完善社會主義市場經(jīng)濟體制的宏觀性戰(zhàn)略，以企業(yè)全生命周期的視角，不再僅僅將改革視作市場監(jiān)管部門一家的事情，而是由主管部門、審批部門、監(jiān)管部門和屬地政府共同推進的綜合性改革，以此推動建立“流程驅(qū)動型”政府組織。從改革過程看，在全國一盤棋的整體格局下，重視頂層設計與分層對接、地區(qū)性探索與系統(tǒng)性推進相結(jié)合，有重點、分階段、有步驟推進改革持續(xù)深化。從改革的策略上講，一方面做好前端協(xié)調(diào)配套，統(tǒng)籌推進“證照分離”和“多證合一”改革，把因管理需要的屬于證明、備案性質(zhì)的許可證合并到“多證合一”改革中，在企業(yè)登記注冊時一并辦理。同時，強化審管聯(lián)動，加強“證照分離”改革與事中事后監(jiān)管的有效銜接，對同一領(lǐng)域的加強系統(tǒng)集成，不同領(lǐng)域的強化協(xié)同，注重制度改革與制度運行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

　　（五）堅持依法改革。在法治下推進改革，在改革中完善法治，是“證照分離”改革順利推進的重要保障，要貫穿于改革全過程，主要體現(xiàn)在對改革成果、改革過程、改革者三方面的合法性授權(quán)。一是對改革實踐中確有實效的做法，通過法律法規(guī)予以固化。二是為改革過程提供法治保障。改革進入“深水區(qū)”，勢必碰到一些法律法規(guī)的“天花板”，遭遇一些經(jīng)濟發(fā)展中的新情況、新問題（如對新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新經(jīng)濟、新模式的管理），一些過時的相關(guān)法律法規(guī)成為改革的“絆馬索”，同時在法律法規(guī)方面也存在對新情況新問題的政府管理“真空地帶”，導致改革實踐于法無據(jù)，需要相關(guān)法律法規(guī)的調(diào)整為推進改革鋪設法治軌道。三是為改革者進行合法性授權(quán)。作為推動改革的各級政府，在重大政策創(chuàng)新中要突破原來法律法規(guī)框架，就可能面臨被追責、問責風險，也通過法定程序為其綜合授權(quán)，降低了改革者的風險和成本。

　　三、以優(yōu)化營商環(huán)境為目的,推動“證照分離”改革取得更大突破

　　當前我國已經(jīng)進入了高質(zhì)量發(fā)展的新階段，這一時期深化“證照分離”改革的主要思路是，適應經(jīng)濟社會發(fā)展新常態(tài)，以優(yōu)化營商環(huán)境為目的，在科學分類基礎(chǔ)上，對涉企經(jīng)營許可事項實施全國范圍全覆蓋清單管理，優(yōu)化條塊關(guān)系和協(xié)調(diào)機制。關(guān)鍵在于：把握好試點探索與整體推進的關(guān)系，增強政策適用性和有效性；把握好量與質(zhì)的關(guān)系，提高科學性和穩(wěn)定性；把握好單兵突進與部門聯(lián)動的關(guān)系，強化系統(tǒng)性和協(xié)同性；把握好政策創(chuàng)新與法治保障的關(guān)系，提升合法性和規(guī)范性。從改革所遇到的實際問題和發(fā)展趨勢看，當前需要實施以下三個方面的主要舉措：

　　（一）出臺全國統(tǒng)一的涉企事項全覆蓋清單，提升整體成效。當前，我國已經(jīng)進入立足國內(nèi)大循環(huán)、暢通國內(nèi)國際雙循環(huán)的新發(fā)展格局，推出一個全國性清單，實現(xiàn)“一單盡列，單外無單”，是“證照分離”改革進入新階段的現(xiàn)實需求，不僅可以鞏固既有改革成果，產(chǎn)生規(guī)模效應，也有助于化解改革進展不平衡的矛盾，助力國內(nèi)統(tǒng)一大市場的構(gòu)建，避免陷入“淮南之橘”的境地。同時，出臺全國性清單也能為地方、部門和市場主體等利益相關(guān)方釋放持續(xù)深化改革的穩(wěn)定預期。

　　（二）全面推行告知承諾，破解體制機制堵點。告知承諾采取政府定標準、企業(yè)作承諾、事中事后強監(jiān)管和失信嚴懲戒的全流程閉環(huán)管理，通過健全公共信用體系和政務數(shù)據(jù)共享機制等一系列制度設計，確保企業(yè)踐諾守信，落實企業(yè)主體責任。目前，告知承諾制作為一種新的行政審批方式，在許多地區(qū)、部門、行業(yè)和領(lǐng)域都積累了行之有效的經(jīng)驗做法，出臺了相應的管理辦法，形成了“告知-承諾-發(fā)證”完整鏈條的審批操作規(guī)程。對單個部門審批的事項，由各主管部門按照事項屬性和關(guān)鍵風險點，逐項制定全國統(tǒng)一的告知承諾書模板，規(guī)范操作程序；對關(guān)聯(lián)多個部門的審批事項，要從企業(yè)視角實施一體化辦理，明確牽頭部門主導、各部門協(xié)同聯(lián)動，深化“一業(yè)一證”改革，實現(xiàn)“一業(yè)一諾、一次辦成”。

　　（三）建立“證照分離”網(wǎng)上專題應用，強化技術(shù)支撐。一是將中央層面設定的全部涉企經(jīng)營許可事項納入全國一體化在線政務服務平臺，按照各事項主管部門、審批部門權(quán)責配置，全面梳理涉企經(jīng)營應許可事項的審批條件，厘清事項間的關(guān)聯(lián)關(guān)系，推進國家部委和地方政府間、同級部門間的數(shù)據(jù)歸集共享和雙向?qū)崟r推送，運用政府積累的涉企信息和政務服務記錄，結(jié)合行業(yè)特點，為企業(yè)準入即準營提供各類場景式服務。二是逐項明確涉企經(jīng)營許可事項的經(jīng)營范圍表述，做好企業(yè)經(jīng)營范圍的規(guī)范化登記與申請經(jīng)營許可的銜接，實現(xiàn)企業(yè)登記注冊與涉企經(jīng)營許可數(shù)據(jù)信息實時雙向推送、精準匹配。 （中國行政管理學會 彭云）